谈基层检察机关公诉部门的刑事诉讼监督

张蕾蕾

我国宪法将检察机关定位于法律监督机关,人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律赋予其强大的法律监督职权,使其承担着打击犯罪、维护人民合法权益的重要任务。随着我国经济社会等多方面的发展,司法领域不断呈现出复杂性的特点,检察机关的工作面临着许多挑战,也存在着广泛的发展空间,“强化法律监督,维护公平正义”是检察工作的主题,然而,如何将这一主题细化,除了基本理论上的争鸣,我们还应该关注检察实践,发现问题,从而使司法和立法工作有的放矢,符合科学发展观的要求。

检察监督职权包括多方面,其中刑事诉讼监督是一个重要方面,检察机关内部每个部门都在法律范围内履行着不同的诉讼监督职能。本文以现有工作见识和思考为基础,拟就基层检察机关公诉部门在刑事诉讼监督中存在的问题做些探讨,并提出完善建议,以期有益于公诉部门刑事诉讼监督工作的立法完善和工作机制建设。

一、公诉部门行使刑事诉讼监督职权的工作领域

我国的公诉部门将公诉权和刑事诉讼监督权统一于一体。刑事诉讼监督是公诉部门对刑事诉讼活动是否合法进行的专门监督。监督对象主要为侦查机关(主要为公安机关)和审判机关,但基于其工作特点,其对本院侦查部门(如反贪污贿赂局、反渎职侵权局)、侦查监督部门等仍存在诉讼监督的空间和可能;监督工作主要指向侦查机关的侦查工作、审判机关的审判工作;监督途径主要为通过书面审查卷宗材料、自行调取证据、参与法院对案件的审理发现问题;监督形式主要为书面或口头对侦查机关的立案监督、违法行为监督,以及对审判机关审判程序的违法行为监督和对判决、裁定的抗诉等。

由此可见,公诉部门的两项职权既具有明确性,又具有相互性。明确性体现在,公诉主要是指公诉主体在审查案件后,根据案件事实和法律规定,决定是否追究犯罪嫌疑人刑事责任,以及代表国家起诉犯罪嫌疑人;诉讼监督主要是针对案件侦查主体和审判主体的行为。相互性体现在,诉讼监督贯穿于公诉工作始终,并决定着公诉工作的方向和质量,且无论行使哪项职权,都是为了维护法律的统一实施,为了客观公正的追究犯罪人的刑事责任,为了维护被害主体的合法利益以及恢复被破坏的社会秩序。

二、公诉部门在行使诉讼监督职权中存在的问题

我国的检察机关是国家专门的法律监督机关,具有专门性、合法性、程序性、强制性、权威性等特点。公诉部门的诉讼监督职权也理所当然的具有这些特点,然而,工作中却存在监督程序不完善、监督手段单一、监督力度不够等问题,影响了诉讼监督的效果和检察机关职权的有效履行。

(一)对公安机关刑事侦查活动的诉讼监督

公诉部门对公安机关的监督工作主要通过立案监督、纠正违法等完成。其审查起诉案件主要依靠公安机关侦查形成的卷宗材料,案件承办人员通过审查这些书面材料认定法律事实、发现其他违法犯罪线索、追查侦查人员的违法行为等。

检察机关负责立案监督工作的部门主要是侦查监督部门和控告申诉部门,但公诉部门的检察官在审阅卷宗材料时,往往会在言辞证据中发现其他违法犯罪线索。例如,密云检察院公诉处在审理桑某涉嫌包庇一案中,检察官发现另有两名共同作案人依法需要追诉,于是发函建议公安机关继续侦查,后公安机关将两名犯罪嫌疑人移送起诉。但多数情况下,公诉部门在审查言辞证据或开展调查中,会发现与本案无关的犯罪线索,或嫌疑人主动揭发检举他人违法犯罪,这时,公诉部门的一般做法不是将案件线索移交侦查监督部门,而是书面发函建议公安机关依据线索展开调查,如涉嫌犯罪则立案侦查,但问题在于公安机关收到材料后是否实际展开调查活动、其调查结论如何、检察机关对公安机关消极侦查的行为有无制裁权。

随着“实体与程序并重”观念的逐渐形成,检察官在办案过程中细查案件实体证据的同时,对程序方面的审查趋于细致。侦查人员采取非法手段、非法程序、超过合法侦查时限取证都会影响证据的品格,最终影响案件的诉讼工作。针对这些程序性违法,检察官一般依法对于情节较轻的行为通过口头形式纠正,对于情节较严重但又不构成犯罪的行为通过发书面纠正违法通知书的形式纠正。但问题在于,侦查人员是否及时自我纠正以及纠正程度如何,公诉部门如何监督到位、该监督有无法律约束力?

(二)对法院刑事审判活动的诉讼监督

检察机关起诉刑事被告人,因为业务的专门化和国家性,一般能够顺利在法院立案,后续工作主要在于使在案证据转化为庭审证据,体现追诉犯罪的成效。除此之外,在存在被害人的刑事案件中,如果被害人存在物质损失,可以提起附带民事诉讼,法院立案后,一般告知被害人该项权利,但法院是否切实履行该项义务以及法院履行义务的合法与否在实践中处在检察机关的法律监督之外,如在非法传销活动构成非法经营罪的案件中,法院在受理公诉后,没有及时告知被害人的诉讼权利,当被害人前去要求附带民事诉讼时遭到法院拒绝,理由是该案不存在被害人。另外,检察官对被害人的民事诉讼权利是否得到了法律保障处于漠视态度,往往只关注法庭对被告人刑事责任的认定与否。这看似与刑事诉讼活动无直接关系,实际上是刑事诉讼活动的组成部分,因为国家代表被害人提起刑事诉讼只是救济了被害人的一部分权利,如果被害人的权利得不到法律最彻底的、最完整的保护,刑事诉讼过程是存在瑕疵的,被害人将会遭受第二次权利损害。

检察机关的公诉权包括支持公诉,即对提起公诉的案件代表国家以公诉人的身份参与法院的法庭审理,从而有效指控、揭发犯罪,使犯罪分子接受法律的公正审判和刑罚处理。因此,公诉人能够监督到庭审的全过程。我国刑事诉讼法明确规定,对于刑事审判程序违法的行为在庭审后向检察长汇报,在庭审后提出纠正意见,这可能是出于纠正准确性和检察一体化的考虑,但却忽视了程序的违法对法律实体的价值影响和诉讼效率原则。

对法院审判活动的诉讼监督还体现在抗诉工作中。抗诉,是指检察机关认为法院的刑事判决或裁定确有错误,按照法定的诉讼程序,要求法院重新审理案件并作出判决的诉讼监督活动,具有专门性、监督形、特定性的特点。有主张认为,当监督机关针对公诉案件抗诉并且维持一审的公诉主张不变时,是公诉的继续;当上级检察机关认为法院的有罪判决是错误的,原审被告人是无辜的,通过审判监督程序提出的抗诉属于法律监督的范畴。①笔者认为,无论是对有罪还是对无罪判决,只要检察机关认为法院的判决、裁定在事实认定、法律适用方面确有错误,所作的抗诉均是诉讼监督的体现。

抗诉工作可以纠正错误的判决、裁定,两次审判也给予被告人充分的权利保障。但基层法院在审理疑难、复杂案件中,对于与检察机关存在争议的地方,为了防止检察机关判后的抗诉,司法实践中,法院采取层层汇报,最终,从基层法院到中级法院到高级法院,对案件形成了基本统一的意见,使一审变成终审,虚置了二审程序,架空了检察机关的抗诉工作和审判监督职权,最根本上消除了纠正法律适用错误的机会,有失法律的公正性和司法的权威性。

另外,公诉人一般具有“重指控、轻监督”的意识,忽略了对法庭审判的监督,对法院判决、裁定的监督缺乏实质性,侧重对有罪判无罪、重罪判轻罪的监督,对相反的情况怠于监督。

(三)对检察机关内部其他相关部门的监督

检察机关的刑事诉讼监督职能不仅体现在其对侦查机关、审判机关的监督,还体现在机关内部各部门之间的监督。

公诉部门在审查案件的过程中,会发现侦查监督部门履行职权的违法行为和侦查部门的违法行为。法律规定了侦查监督部门对侦查机关的立案监督,而忽略了检察机关内部侦查部门的刑事侦查权与公安机关的侦查权具有相同的性质,其也需要受到诉讼监督。公诉部门针对侦查部门的法律行为监督时,遇到的问题与监督公安机关时具有相通性。

我国法律赋予检察机关批准逮捕的职权,由侦查监督部门专门行使,但批准逮捕的职权行使是否合法却得不到有效监督。公诉部门在审查案件中,有时发现某个案件的犯罪嫌疑人不适合或不应当作出批捕意见,或作出批捕意见的结论分析缺乏逻辑性,公诉部门此时是保留对批捕报告和对嫌疑人强制措施的意见,还是提出合法监督?对此,法律没有明确规定,从而基于与批捕部门同属一个机关的考虑,公诉部门很可能放弃纠正错误。例如,对某一盗窃数额刚刚达到追究刑事责任的嫌疑人,在没有其他恶劣情节的情况下,如果采取监视居住或取保候审措施足以保证其按时到案,就不宜对其采取逮捕措施,因为如果该犯被逮捕,本来可以判处其缓刑或罚金刑的刑罚,但法院考虑到前期受羁押的事实就会判处其实刑,可能使一个本来犯罪主观恶性不大的人在监禁时受到犯罪污染,从而违背了刑罚目的。

三、完善公诉部门刑事诉讼监督工作的建议

(一)强化检察官的诉讼监督意识,加强检察官的刑事检察理论素养

刑事诉讼监督工作是检察机关依照法定职权通过诉讼程序对错误的刑事诉讼活动进行的法律监管纠错工作,是法律赋予检察机关实行法律监督的一项重要职能,对于保障国家法律统一正确的实施,正确、及时维护当事人的合法权益具有积极的意义。因此,检察官只有树立这种意识,才能体现在工作中,切实将指控犯罪与诉讼监督结合起来。

诉讼监督意识的培养离不开程序公正理念、权力救济理念的支撑。程序公正相对于实体公正,不仅具有实现实体公正的工具价值,更具有独立的社会价值,有利于防止职权诉讼行为的恣意、增强诉讼中民主和人权的保障、培养人们对法律的信仰,从而达到维护司法公正的目标。在刑事诉讼中,检察机关通过履行诉讼监督职权,为当事人提供权力救济的途径,有效保护了诉讼参与人的合法权益。②因此,检察官在诉讼监督中不仅要监督侦查取证内容和审判认定事实、证据的合法与否,还要注重取证程序、审判过程的合法与否。

诉讼监督工作的有效开展,离不开检察官较好的法律素养,检察官应当学习掌握刑事法律的规定和理解贯彻刑事司法政策,训练法律论辩思维,提高解决法律疑难问题的能力,增强诉讼监督工作的说理能力,从而提高诉讼监督工作的准确度和全面性。对于诉讼监督而言,法律说理很重要,它在监督者与被监督者之间搭建起良好的对话机制,使对被监督者的监督更加有说服力和明确性,也是加强监督者自我约束的重要手段。如,检察机关在提出纠正违法意见时,应当说明有关机关的违法事实、法律依据、建议纠正方向等。

(二)完善相关立法,创新工作机制

首先,完善刑事立案监督工作相关立法。对于侦查机关和侦查部门收到建议侦查、犯罪线索移送材料后是否实际展开调查活动、其调查结论如何、检察机关对消极侦查的行为有无制裁权这一问题,建议通过完善立法,赋予公诉部门要求公安机关说明立案与否的理由、通知立案、依据法律行使调查权等职权。因为,案件线索由公诉部门的承办人发现,该承办人对案件材料、证据已经审查、掌握,如果公诉部门发现案件线索后再移交到侦查监督部门,由侦查监督部门去行使立案监督权,则侦查监督部门就不得不重新审查案件材料,决定是否进行立案监督,有违诉讼效率。

其次,完善口头和书面通知纠正违法行为的程序。实践中,针对侦查人员提出的纠正违法通知,侦查人员是否及时自我纠正以及纠正程度如何,公诉部门的监督缺乏法律约束力。对此,建议通过立法或工作机制,完善口头和书面通知纠正违法行为的程序,对较轻违法行为,如物证调取中没有赃证物持有人的签名,可以口头纠正并完善证据品格;对于严重违法行为,必须发出正式的书面纠正违法通知书,并要求侦查机关或部门在一定期限内必须纠正完毕并做出写有详细纠正过程和结论的纠正情况回函,如果侦查机关或部门不认为自己的行为违反诉讼程序,可以设立复议、复核程序,如果侦查机关或部门拒不纠正错误行为,建议立法完善由基层检察机关向上级检察机关提请,由上级检察机关向基层公安机关的上级机关发出书面纠正违法通知,如果公安机关确实不执行纠正违法,法律应规定依法追究责任人的相关法律责任。

第三,完善关于法院刑事附带民事诉讼范围的规定。对于法院刑事附带民事诉讼的范围,现行法律规定比较笼统,只是规定了对于遭受物质损失的被害人可以提起附带民事诉讼,但对于“被害人”、“物质损失”的界定,检察院和法院的认识不统一,不同地区的司法机关做法也不统一。比如,在非法传销构成非法经营罪这类案件中,被发展的下线人员能否被看作是被害人,其所遭受的实际损失能否称为物质损失;在挪用公司资金这一类案中,公司是否为被害人,其能否提起附带民事诉讼?为了使被害人寻求权力救济有法可依,必须进一步明确“被害人”和“物质损失”,明确被害人即是遭受了实际物质损失的自然人和单位,不论犯罪侵犯的客体为何,都可以提起附带民事诉讼。这样,对于法院没有及时履行告知被害人权利的行为以及拒绝被害人行使权利的行为,可由人民检察院代被害人提起附带民事诉讼,在庭审时,被害人到庭进一步主张自己的权利。刑事诉讼法规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。但实践中,检察机关很少行使该项权利,笔者建议将此条设置为检察机关的义务性规定,从而减少权利救济主体利益的损失,加大犯罪分子的犯罪成本。

第四,完善对于刑事审判程序违法行为的监督。建议完善立法,对于较轻违法行为,如应当回避的法官、书记员没有回避、应当不公开审理案件的公开审理、无正当理由拒绝旁听等侵犯当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权利的行为以及明显违反诉讼程序的行为,公诉人应当当面提出纠正意见,如果审判人员及时纠正,则正常开庭,如果公诉人与审判人员存在分歧,可以建议中止审理案件。对于严重违法影响公正审理的行为,应当及时提出中止审理案件的建议,事后向检察长汇报,并发出书面纠正违法通知书。检察机关对法院发出纠正违法通知书后,如果法院作出纠正决定并发出纠正违法情况的回函,则达到了法律监督目的;如果法院对纠正违法持异议,则立法应规定给予其提出复议、复核的权利,并且规定,若经审查法院的异议理由不合法、不正当,可以追究有关人员的法律责任。

第五,完善对刑事审判判决的诉讼监督。对刑事判决的监督不仅体现在对未生效和已生效判决的监督,即行使抗诉权,还可以在判决作出前通过行使量刑建议权和完善检察长列席审判委员会制度发表检察机关对被告人量刑的看法,促使判决更加公正,减少抗诉审判程序的启动。量刑建议权,是公诉机关的一种求刑权,公诉人在法庭上发表公诉意见时,根据案情,可以发表适当的量刑建议,如果判决与量刑建议存在较大差距,公诉人要仔细审查,如果认可,应在法院判决中简要说明理由,如果不认可,应经逐级汇报决定是否提起抗诉。为了做好量刑建议,笔者认为,应加强同一法院判决的个案、类案研究、不同法院判决的类案研究,并针对每个常见罪名确定量刑的幅度,以保障量刑建议的统一性、科学性,保证对判决监督的科学性,并随着实践的不断成熟,将公诉部门的量刑建议权通过立法完善。

第六,遏制法院系统内部的请示汇报现象。这是司法实务界长期关注的问题,但迟迟没有得到根本解决,也许司法工作人员司空见惯,从短期来讲,负面效应并不明显,可能司法丧失的只是个案的不公正,但从司法的长期发展来讲,丧失的是司法整体的不公正,不仅是对法律的亵渎,更是堵塞了案件当事人行使正当权利的途径。实践中,检察机关为了维护与法院的协调配和关系,对该现象往往置之不理或无措可施,建议立法明确检察机关对审判机关内部汇报的监督程序和汇报的法律后果。

(三)在检察机关内部形成诉讼监督的协调工作机制

检察机关的公诉部门对侦查机关或部门和法院的诉讼监督是检察机关对外的法律监督,为了更好地履行该项职权,检察机关内部各部门之间也应当理顺监督与被监督的关系,明确监督与被监督的程序和事项,并在对外诉讼监督中形成协调工作机制。

公诉部门在审查案件中,对侦查监督部门和侦查部门的法律行为有一定的诉讼监督空间,应立法规定公诉部门在发现侦查监督部门作出的批捕与不批捕的意见明显违反法律规定时、侦查部门的侦查行为违反法律规定时,应当通过内部审批程序向侦查监督部门提出纠正意见,并赋予此项纠正工作一定的法律效力。如果被监督者的违法行为涉嫌犯罪,公诉部门应当联合反渎职侵权、反贪污贿赂部门等展开对侦查人员、审判人员的渎职、滥用职权等违法行为的调查,从而纠正干扰案件公正诉讼的案外因素。