浅谈人民监督员制度的法制化进程

李承柱

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①人民监督员制度监督的是检察机关的职务犯罪侦查权,从控权的角度讲非常有意义,检察机关作为国家的法律监督机关是否应该行使职务犯罪侦查权一直以来为学界和社会质疑,学界和社会上将职务犯罪侦查权剥离检察机关的声音一直存在,而各地检察机关在行使职务犯罪侦查权过程中也不断出现犯罪嫌疑人死亡等事故,也给自身的权力行使造成不小的压力,职务犯罪侦查权不透明、缺少监督、能不能用好一直为学界和社会所诟病,高检院试点的人民监督员制度是高检院将职务犯罪侦查权主动接受社会监督的一种试点,是高检院主动对社会上质疑声音的一种回应,对检察机关接受监督、提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平正义,保障犯罪嫌疑人的正当权益,保证职务犯罪侦查权不被剥离无疑具有重要意义。

人民监督员制度设计的初衷是作为一种社会监督,社会监督就是非由国家机关进行的监督,社会监督是非强制性的,人民监督员只有建议权,最终采不采用人民监督员的意见,还是检察机关说了算,检察机关是按照《刑事诉讼法》办案,人民监督员是按照高检院的《试行规定》监督案件,一方是法律规定,一方是高检院的规定。建议不妨将《试行规定》先并入《人民检察院刑事诉讼规则》,因为《人民检察院刑事诉讼规则》和《试行规定》都是高检院检委会通过的,从规则制定主体上具有制定主体的相同性。《人民检察院刑事诉讼规则》是1997年1月15日最高人民检察院第八届检察委员会第六十九次会议通过,根据1998年12月16日最高人民检察院第九届检察委员会第二十一次会议通过的高检发释字〔1999〕1号修订,据1999年9月21日发布的高检发研字〔1999〕9号进行修正;《试行规定》是2003年9月2日最高人民检察院第十届检委会第九次会议通过,2004年7月5日最高人民检察院第十届检委会第二十三次会议修订。

检察机关办理刑事案件实际上就是按照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》进行的。将《试行规定》并入《人民检察院刑事诉讼规则》将增大其适用的权威性。

第二种渠道是在全国人大直接修改《刑事诉讼法》的时候提议增加该制度。

《刑事诉讼法》会不会修改?我们先来看以下两个法条。

《刑事诉讼法》第九十六条:犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的,聘请的律师可以为其申请取保候审。涉及国家秘密的案件,犯罪嫌疑人聘请律师,应当经侦查机关批准。

受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名,可以会见在押的犯罪嫌疑人,向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。律师会见在押的犯罪嫌疑人,侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件,律师会见在押的犯罪嫌疑人,应当经侦查机关批准。

《中华人民共和国律师法》第三十三条:犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函,有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人,不被监听。

《刑事诉讼法》规定律师会见在押的犯罪嫌疑人,侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。《律师法》规定律师会见犯罪嫌疑人、被告人,不被监听。

两个法律规定有了冲突。有了冲突当然会修改,社会上修改《刑事诉讼法》的呼声也很高。

《刑事诉讼法》是1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,根据1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》修正的。而《律师法》是中华人民共和国律师法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日修订通过,自2008年6月1日起施行的。

意味着2008年6月1日之后按律师法行事不能说违法,律师在侦查阶段的权利相对扩大了一点,侦查机关的权力相对缩小了一点。

有意思的《律师法》该条的规定也是针对侦查权的,高层通过各种法律规定对侦查权控权的立法用意明显,所以人民监督员制度作为一种侦查阶段的控权规则上升到立法层面着实大有可为。

人民监督员制度设计中人民监督员主要监督“三类案件”②,对“五种情形”③及检察机关的工作可以提出建议和意见。试点工作五年多来,人民监督员对“三类案件”的监督由于程序清晰,不确定因素少,实行起来比较顺利,已见明显成效,另外随着检察干警执法办案能力的不断提高,“三类案件”不断减少,甚至长期不会出现,而对“五种情形”的监督由于缺少进行监督的程序性规定存在监督不力或在监督中无所适从的现象。因此要实现人民监督员制度的法制化,就必须大力完善“五种情形”的相关配套制度。