我国区际警务合作共同打击犯罪问题研究

张 萌

随着改革开放的进一步深入,社会主义市场经济制度基本确立,社会经济得到长足发展,社会人流、物流日益加剧,各省、市、县之间的经贸往来越来越频繁,各地区群众的生产生活相互影响,社会治安管理工作出现了新特点,也引发了一些新的矛盾和问题,给预防犯罪、打击犯罪带来了新困难。因此,要构建和谐社会,各省、直辖市、自治区必须加强省际警务合作,不仅可以有效解决省际之间公安工作的矛盾纠纷,而且对公安机关预防犯罪、侦查破案、维护社会治安稳定具有极其重要的实践意义,对于省级以下地区公安机关间的警务合作,也具有重要的引导作用和参考价值。

一、当前区际警务合作中存在的问题

当前,各地公安机关虽然也认识到了加强警务合作的重要性和必要性,也采取了一些相关措施,个别省市的公安机关还对加强警务合作进行了较为深入的探讨,并签订了一些合作协议或意向。但是,我们也应看到,目前各地区警务协作的时间还不长,实践尚不充分,措施较为单一,仍然存在着诸多问题,制约着警务合作的深入开展。

第一,思想认识不到位。尽管公安部曾倡议全国公安一盘棋的合作意识,然而由于地方保护主义及部位利益至上观念作祟,甚至暗中干扰,对加强警务合作的思想认识不到位,缺乏全局观念,特别是在现行考核体制和奖惩激励制度的制约和影响下,本位主义思想比较普遍,影响了警务合作的开展。客观上来说,由于公安机关实行的是以辖区为界的警务体制,而各公安机关辖区的治安情况各不相同,在以地域为界责任区域划分下,缺少必要的联动机制。跨区域公安机关出于对自身利益的考虑以及相互之间政绩的竞争等消极因素影响,致使警务工作的协作难以良性的开展。而现今由于各种犯罪的跨地区、跨行业的流窜性作案特点相对突出,涉及面越来越广,涉及地域越来越多,加强警务合作,已成为公安机关刑事侦查宏观发展战略的当务之急。

第二,信息资源不足。在信息情报资源上,没有做到有效的整合利用,情报资源交流不畅,信息共享难以实现,警务工作基本上处于单打独斗、各自为政的状态,使有限的资源难以充分整合,发挥不了最佳效应。如内黄县公安局指挥中心每日针对本县的案发情况都要进行分析,制作《一日警情》,指导本局的打击犯罪工作,与该县相邻的各县市基本也是如此。但是各县市之间由于并不属于同一市、同一省,因此并没有将相关的警情分析情况进行互相通报、以实现信息整合,充分发挥其作用。即使是在公安专网的网络使用方面,信息共享方面也存在一些制约因素。如网络数据共享方面仍不同程度地存在着查询权限不够、信息内容不够详细、共享数据的范围不广等问题,不能完全适应实际工作的需要。

第三,合作层次不高。在当前的警务合作实践中,基本限于某些地区的相邻市、县范围的较低级别的合作,而省级公安机关之间以及全国范围内区域性质的多边警务合作目前尚处于起步状态,有待于公安机关在执法实践中进行探索和总结。即使在已经开展的警务合作区域,合作的内容和范围也较为单一,不能适应预防犯罪、打击犯罪的客观需要。

第四,司法尺度不一。由于我国幅员辽阔,各省市之间的社会差异非常大,经济发展程度、各类案件的案发特点均有所不同,为了配合这一客观现状,国家对部分刑事案件的立案追诉标准采取了灵活的规定,造成各省市间立案追诉标准的不同,而这种差异也一定程度上影响了打击犯罪的效果。

第五,治安防范的协调有待加强。治安防范工作是预防犯罪、打击犯罪工作在公安工作中的基本体现,包括社会治安管理的人防、物防、技防等各个领域,如治安基础设施的规划和建设、特殊时期的治安管理措施等。由于两地一体化导致的犯罪辐射效应较强,一旦两地采取的治安管理力度有差异,犯罪就会向治安管理力度较弱的一方转移。同时,由于区域间的沟通机制仍需进一步完善,没有建立起统一有效的指挥体系,当一个地区开展打击行动时,犯罪分子往往逃至另一个地区,使打击犯罪的效果受到一定影响。

二、资源共享、优势互补、统一指挥,建立省际警务合作新机制

在全国范围内,建立区际警务合作机制,必须由省级公安机关牵头,构建警务合作的机制框架、基本原则、主要措施。然后在警务合作新机制的基本框架下,各地公安机关应当结合自身的实际情况,从大局出发,从长远出发,通过充分的协商,采取一系列具体措施,建立小范围、全方位、多角度的警务合作机制。

第一,指挥联动、信息共享机制。要形成一盘棋思想,克服狭隘的思想局限和地方保护主义思想,统筹运作,全盘谋划,以“资源共享、合作共赢”为目标,建立指挥协调联动和信息资源共享的长效机制,解决信息资源不足的问题。首先,要完善指挥联动,制订指挥联动预案,实现应急调度高效协同。其次,指挥中心和相关警种要对警情定期进行分析研判,根据不同时期社会状态来分析当前治安形势,定期或不定期召开治安形势通报会,开展110警情分析和提示,对各地区案件发生的新特点、新趋势进行研究分析,进行前瞻性的预测,努力把握工作主动权,及时研判发案规律特点,为侦查破案和巡逻防范指导服务。第三,要以公安专网为依托,搭建信息共享平台,推进情报信息的互联互通。另外,各地公安机关在侦查破案中发现的涉及外地的有关案件线索、证据,应当及时移送或通报给相关公安机关,坚决杜绝为了严打成绩排名、为了本地区本部门利益而出现信息阻塞现象。

第二,侦查协作、首接负责机制。首先,要加强各地侦查协作,确保办案效率效益的最大化,从解决外出调查取证之桎梏为突破口,畅通横向协作渠道。具体执法过程中,可以将需要到外地调查取证的内容通过电话、传真、信函、电子信箱、网络互动等方式传递给对方公安机关有关部门(协作单位),然后完全由对方代为完成,再由协作单位按上述方式反馈返回到办案单位,达到资讯共享、同步互动的目的。这样做的可行之处在于,一是协作单位对当地情况比较熟悉,容易开展工作;二是针对一些特殊性的案件,在没有外地陌生民警参加的情况下,可以尽量避免打草惊蛇;三是其协查主体合法,其工作范围都是行使国家赋予的法定权利,都是严格依据《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规而进行。这样可以起到既节约办案经费、整合了警力配置,还缩短了侦查时限、提高了工作效率,一举多得。同时可以同时建立经费承担制度,制定规则,由办案部门将节省下来的办案费用采取一定的标准转移给协查单位,这样可以更加充分地调动协作的积极性,推进打击犯罪、侦查协作向纵深发展,彰显全国公安大协作格局。其次,随着流窜作案、跨辖区作案的增多,完善跨区域联动打击现行犯罪机制显得越来越重要。各地公安机关在办案中要加强协作,减少中间环节,提高工作效率。如凡发生故意杀人、爆炸、绑架、放火、抢劫、重特大交通肇事逃逸后,需要对犯罪嫌疑人和车辆协助盘查堵截时,可直接通知相邻公安机关,及时指令相关单位立即上卡堵截。在堵截盘查中,具体办案单位可根据案情变化和出现的新情况,直接向卡点通报,以便及时调整部署。再次,在对多个地方公安机关都有权管辖的案件侦查工作中,根据《刑事诉讼法》及公安部的有关规定,可以实行警情首接负责制度,解决实践当中容易出现的案件管辖争议。另外,侦查协作的范围还应当包括:加强异地抓捕工作的协作,加强异地警种、部门之间的协作,相互提供技术、警力等方面的支援,建立车站、机场、港口协助堵截、押解逃犯工作的协作机制等等,还有待各地在执法实践中进一步摸索、研究,使之常规化、制度化。

第三,联合整治、预防犯罪机制。各地区公安机关实施联合整治,推动区域范围内治安工作的共治共赢。首先,建立和完善公路、铁路、水路等交通运输严打防控机制,协商建立打击公路、铁路、水路等交通运输干线上违法犯罪的热线,在交通要道上设定固定卡点,提高快速反应能力。其次,以促进社会治安管理良性循环为目标,加强治安、户政等专业职能部门相互支持和协作,加强协作区域内的流动人口和出租房屋等管理和信息交流。如对治安复杂区域和地域性的违法犯罪突出问题开展专项整治、统一行动,集中警力实施“链条式”、“滚动式”打击治理,防止出现“一地严打、逃往他地”的现象发生;对娱乐场所、废旧收购站、典当业、旅馆业、印刷业等行业加强治安管理,打击整治“黄赌毒”与销赃窝赃等违法犯罪活动;加强出租房屋和流动人口管理,及时交流相关信息和经验;建立区域间交通警务合作机制,加强交通警情方面的情况通报、警务联动、统一指挥平台、通讯设施互联及辖区划分等方面的合作。此外,针对全国没有统一立案追诉标准的犯罪行为,部分省、直辖市、自治区(如中部、西部、东北、沿海等地区)可以协商后予以统一规定,缩小打击犯罪方面的差异,统一执法尺度;同样,需要采取新的治安管理措施和法规时,各地区间也要加强磋商和沟通,努力实现治安管理制度的同步。

第四,友邻协作、警务交流机制。首先,要密切区域间公安机关各警种间的交流,相互学习和借鉴先进经验和做法,每年可以定期组织各地区的有关民警进行相互参观、学习、座谈,促进警察培训和警营文化建设。其次,要服务经济建设,畅通跨区域的便民利民惠民渠道,加强对流动人口管理、户口身份证办理等基础治安管理等方面的服务合作。

第五,联席会议、争议解决机制。虽然根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定,出现管辖争议后,可以由共同的上级公安机关指定管辖。但是在实践中,这种做法往往效率不高、效果不佳,对于争议双方来说,容易产生更大的矛盾,不利于整个公安工作的良性开展。而《公安机关办理刑事案件程序规定》中也规定,出现管辖争议后,是“可以”由共同的上级公安机关指定管辖,而非“应当”,这就为我们寻求一个更好的解决办法提供了方便。当然,各地区公安机关均应本着对法律负责、对人民负责的高度责任心,开展跨区域的各类侦查合作方面的工作,对多个地区公安机关都有管辖权的案件,如前所述,应当实行警情首接负责制度。如果仍然出现管辖争议的话,也应当本着友好磋商、有利于侦查破案、有利于公安管理的角度,妥善解决管辖争议。对于部分条件成熟的区域来说,如中部六省的区际警务合作,就可以通过协议建立一个“警务合作委员会”,该委员会为非常设机构,一旦有属于中部六省内的管辖争议出现,由该委员会进行研究决定、解决争议。每个省的公安厅长、指挥中心主任、法制处处长等人共同作为该合作委员会的一名成员,在遇有管辖争议的案件后,争议任何一方有权通过网络、传真等形式将案件情况通报给合作委员会的每个成员,而争方双方的委员会成员应当回避,然后由每个成员发表自己的意见,最后以少数服从多数的原则形成合作委员会的意见。对合作委员会的意见,六省成员均应当一体执行。同时,为了保证有效开展合作,拓展合作渠道,警务合作委员会建立联席会议制度,每年由其中一省的公安机关承办联席会议,逐年在各省间轮流举办,共同探讨、研究、解决警务合作中出现的新情况、新问题,提高协同指挥作战能力,促进警务合作的深入开展。

三、结语

神州大地,幅员辽阔,各地区间地界相通,交通互联,经济发展状况、治安管理、打击犯罪等方面的情况均有所不同。为了维护社会稳定,构建和谐社会,更好地打击犯罪、保护人民,各地区公安机关应当着力创新和优化警务合作机制,实现全方位、多角度、深层次的警务联动,构建全国警务大合作平台和打防管控大治安格局。公安机关加强区际合作,同时也要求各地区党委政府也应当在政策允许的框架内,为各省的警务合作创造更大的空间、更有利的条件,使这项工作真正落到实处。