论高校辅导员工作的法治化

李军海 孟 芸

十七大报告确立了建设社会主义和谐社会的具体方针,并强调加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念,而我国的依法治国方略突出体现了法治建设在实现社会和谐的保障作用,所以实现社会法治化是建构和谐社会的有机部分和重要保障。高校作为“三育人”之地,实现校园和谐与法治化是高校的发展目标与规划之一。辅导员是高校教师和思想政治工作者,实现辅导员工作的法治化(本文所说的“法治化”是以高校确立的内涵式发展模式为背景,倾向于辅导员工作的规范化、系统化、条理化。此处的“法”取广义,即包括政策、法律、法规和学校的规章制度)是实现“依法治校与民主管理和谐”的关键一环。笔者作为学生工作的管理者,反思以往工作经验,以当前的法治精神为指导原则,紧密结合所在学校优秀的文化特质,根据学校“十一五”规划,以合法性与合法化为视角探究辅导员工作的法治化进程,以求对“依法治校”有所裨益。

一、合法性:高校辅导员工作的实体法治化

概括地说,“合法性”表明某一种事物具有的被承认、被认可、被接受的基础。辅导员工作的合法性是指辅导员在制定和实施学生管理规章制度时应符合某种规则,具体包括主体和内容的合法性,即将“以人为本”作为根基,以国家的相关政策、法律、法规和学校的规章制度为合法性标准。

首先,学校制定学生管理或学生工作制度不能与上位规范相冲突。一方面,为规范高校学生管理工作,国家已经制定包括《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为准则》、《高等医药院校学生行为规范》、《高等学校校园秩序管理若干规定》、《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》、《学生伤害事故处理办法》等在内的较为完备的高校法规体系。由此,高校校内规范的制定有了较为明确的依据和标准;另一方面,学校作为自主管理体有权根据自身的特点,在国家规范的范围内制定灵活性规章制度。因此,学校一级的学生管理规定的制定是以普适性规范为依据的,在此基础上,广泛赋予高校校内规范制定权。

其次,学院和辅导员以上位规范为依据将本学院或本班学生管理规定予以书面化。一般而言,高等学校不断地制定和修正本校的《学生手册》,但是各学院和辅导员在从事学生管理时仅是僵化适用校级学生管理规定,如此不利于制度的明确化和透明化。笔者以学校相关规定为依据,针对所带的班级情况,对学生日常行为予以书面化,从而建立学生工作中最基层性的管理规范。

最后,辅导员工作内容的合法性,即辅导员制定班级管理规范和执行规章制度时应注意利益的衡量和论证的充分。一般而言,辅导员工作除应符合一般的管理要求外,还应当根据所在学校的特点对学生工作予以反思和创新。就中医院校的辅导员而言,笔者认为,既然对中医药学生的管理工作与教学工作是相辅相成的,那么在二者运行时应当倡导学生相信中医、发扬国粹,以学习中医药为荣,并以国家发展中医药的相关法律和政策以及实例引导学生批驳当前社会兴起的“取消中医药”的言论,推而广之,应当将“学生的学习”是学生工作的核心目标。同时,作为中医药大学生的辅导员,我们应当认识到当前中医药发展中存在的弊端,并据此引导学生端正思想,适时地革除错误意识。当然,中医药大学生在学好专业知识的同时应当加强法律知识的学习,这既是依法治校的内在需要,更是大学生人文素质教育之所需。所以在加强辅导员队伍建设时,不但要适当地吸纳法学毕业生,而且应不断加强辅导员法律常识的培训,并通过法律专题讲座和案例解析等方式提升大学生的法律素养。

由上可见,要实现高校辅导员工作的法治化,需从理念、原则、规则三个层面实现实体角度的法治化,以此才能为程序的法治化确立基本的前提。

二、合法化:高校辅导员工作的程序法治化

“合法化”(legitimation)是指显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的,以获得承认或授权。从某种意义上说,法治化的进程是一种程序性的进程。所谓程序,是指事情进行的先后次序或者按照时间先后或依次安排的工作步骤。一言以蔽之,合法化的核心是实现程序正义,即“看得见的正义”。

首先,树立明确的权力理念。程序中渗透的是权力制约机制,高校学生管理的顺畅依赖于学生管理权的合理运行。与国家权力运行有所不同,辅导员的管理权是受上级的制约,更受约于学生,因为学生才是管理权存在的依据。

其次,校内规章制度的制定需要程序化。对那些涉及学生切身利益的规范应当吸纳学生的意见,举行听证会。笔者在班级规范化建设的过程中,强调班级规范制定的民主性,即成立由主要学生干部组成的起草小组,草案内容包括总则性规定、教室文明、宿舍文明、请销假制度和班委职责,然后分发到各班由全体学生提出相关修改意见,最终对相关意见和建议予以集中整合并确定最终成文规范,当然也应注意对班级规范的不断修正。

最后,规章制度的实施需要程序化。一是充分考量学生管理自由裁量权。学生管理自由裁量权是指“高等院校在学生管理范围内,根据国家和教育行政主管部门有关法律、法规、条例的授权,自主制定,细化管理规则,并对违反规则的行为做出违纪判定和实施处分的权力。”①权力有被滥用的劣性,而程序则是过滤权力弊端的有利举措。二是对违纪的学生应确立救济途径。正所谓“没有救济,就没有权利”。救济包括行政救济和司法救济。在我国台湾,1994年的“大学法”、1995年的第382号解释文、1996年的《大学暨专科学校学生申诉案处理原则》和1997年的《教师辅导与管教学生办法》等法律法规的陆续出台使台湾学生申诉有了明确的依据②,而根据新《规定》第六十条第一款规定:学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。第六十一条至第六十四条还较详细地规定了申诉的程序以及其他的救济方法。其主要内容应包括:申诉主体;申诉条件和范围;受理申诉中一位;委员会人员组成、人数及职责;申诉处理委员会的工作职责及工作时效;以及申诉的救济等等。就司法救济而言,当前我们必须更新观念,充分认识到,司法救济是学生权益保障的最后手段。并且应当明确的是自从1998年田永诉北京科技大学案开始,学生与学校之间的诉讼纠纷已经成为司法实践不可忽略的问题,即高校学生工作者应重新审视学生权益的保障机制和工作机制。三是建立事后性的听证制度。管理者自由裁量权的行使可能引发学校处罚权的运行,所以建立听证制度对于保护学生的合法利益,确保学校裁决的合理性和可接受性具有重大意义。但是,听证制度的建立与完善应该与复议和诉讼制度相协调。如果高校中每一项行政决定的做出都要经过非常复杂的听证程序,如此不但给学校增加了不堪沉重的负担,违背了听证“便民,效率”的原则,而且使得行政救济(行政复议)、司法救济(行政诉讼)形同虚设,发挥不了他们应该发挥的作用。“先听证,后复议,再诉讼”应该成为二道独立的防线,即己听证的案件可以不再复议而直接起诉,或是没有听证的案件直接起诉由法院做出最后的裁决。③

总之,高校辅导员工作的程序法治化赋予了实体法治化以动态性,程序法治化必须以学生权利的保障为核心,换言之,确立完善的学生利益表达与疏通机制是彰显辅导员工作“以人为本”理念的关键举措。

三、合法性与合法化:高校辅导员工作中实体与程序的有机互动

实体的合法性和程序的合法化在辅导员工作法治化中是有机互动的。从政策学角度来看,张金马教授指出:“通常,公共政策要具有合法性,必须经过一个合法化过程,这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序,也可以是一套习惯性程序,甚至可以是遵照领袖人物的指示。无论哪种程序,只要人民认可、接受,都可使政策具有合法性。”④可见,合法性与合法化是有机结合在一起的,自然,高校辅导员工作中实体与程序的有机互动确保了辅导员工作的规范性和顺畅性。

首先,用中国传统文化和西方现代文明中的情理法重构辅导员工作中实体与程序的有机互动机制。辅导员虽然从事行政管理工作,但是与国家机关的管理不同,其具有更大的自主性,而且管理的对象是以学习为主的学生,管理的目标是培养对社会有用的综合性人才。所以制定和执行高校规范需要人文关怀、论证有理、规范有序,只有如此才能实现管理的活性。

其次,合理认识实体与程序在辅导员工作法治化中的价值。实体是程序的目的,辅导员工作的实体法治化所追求的是学校管理的有序和学生健康成长,关注的是如何张扬学生的个性,以最大限度地挖掘学生的潜能。辅导员工作实体合法性的实现依赖于程序的制定、执行、评估、救济乃至惩罚等。当然,实体也需要接受程序的不断修正,这就是辅导员工作中程序的工具性价值;程序是实体的意思沟通规则,由于实体具有静态性,如何使辅导员工作中的实体得到贯彻执行,这就需要程序来沟通,即“面对冲突的多样性目的,交往中(或冲突着的)主体进行交涉、商谈、博弈、协调、选择的原则、条件、方式和过程。”⑤如果说程序具有保障学生人格尊严和法律关系主体地位、实现程序正义、增强法制权威的话,那么辅导员工作中的程序则是将这一独立价值进一步发扬。这就是辅导员工作中程序的独立性价值。

最后,我们反对割裂程序工具价值和独立价值的内在关系,即反对实体中心论和程序中心论。将程序的工具价值和独立价值相结合,实现实体与程序的有机互动,这才是法治内在要求。所以在辅导员工作法治化的过程中,以实体的合法性为基础,在程序的合法化的过程中使实体的合法性得以展现,最终实现学生管理领域中的实体公正和程序正义都得到实现。

总之,辅导员工作的法治化是一项全面性的工作,问题的关键是把握住话语权,深入透析该项进程的合法性与合法化,进言之,将辅导员工作中的实体法治化与程序法治化予以细化和落实,这才是基本的理念与实践精神。