灰色区域措施的理论分析

方 圆

一、灰色区域措施概述

从20世纪70年代开始,诸如“自愿性出口限制”或者双边“自愿性限制安排”等的灰色区域措施盛行,关税与非关税壁垒的自由化所产生的福利正在被削弱。各国政府在贸易规则上进行谈判并将以一种规则导向的方式实行其贸易政策,而留待市场价格和竞争以一种能把个人与社会福利最大化的方式来确定结果,越来越不被现代的“福利国家”所接受。国际贸易仅仅提供了增进国内福利的一种机遇而不是必然结果。政府干预私人经济的原因是在于通过防护个人公民与群体免受进口竞争方面的、对个人而言是负面的压力而提供“社会保障”。国家试图通过某些政策,以外国国家的代价来解决自己的国内经济问题,例如为了弥补受保护生产者降低了的竞争能力并为了保持持续的出口,进口限制常常由出口补贴国分割协定以及其他的“以邻为壑”的政策。①

二、理论分析

各种国际规则、程序和体制都能够被政治家们滥用来追求特殊利益,政府之间通过双边安排的灰色区域措施来避多边GATT义务,是各国行政部门的一种共谋:这种共谋以国内福利为代价,降低国内压力集团的减让成本。贸易限制几乎从来不能向整个国内经济提供纯粹的保护,而只是以相当大的净成本在国内各个群体之间进行再分配。政府也有其代表的集团利益,将会为了其所代表的利益集团的利益而制定贸易政策以此来保护其集团利益。说到底贸易限制的贸易保护主要还是国内公共利益与特殊集团利益之间的冲突。政府制定贸易政策的权力有可能被滥用,除非在法律上受到了政府权力的分立和有限委托等方面的长期性宪法规则的约束。但无论在国际层面上还是在国内层面上都不存在充分的宪法的分权与制衡来有效的把任意决定性贸易政策权力限于透明、非歧视和福利增长性贸易政策手段的使用。②与关税不同,出口限制并不能给予政府任何收入,但出口国或者至少是出口产业可以通过程序获得实质性的垄断租金。这或许解释为什么有些国家愿意达成这类协议,因为这些租金能替代GATT的补偿要求。

双边的贸易政策安排使得GATT以关税为核心的贸易政策向管理性贸易转变,使用很多成本和保护主义倾向的程序实行“合法侵扰”。行政部门的越权,如果没有立法机关和司法机关对此的默然容忍就几乎不可能出现。这些贸易保护措施在国内的国会中几乎从未被公开讨论和授权过,而对它们司法审查又是程序性审查,并不存在实质性审查。在国内层面上,贸易政策的决定权几乎是不受限制的,政治家们都需要取悦特殊利益集团而获得政治支持。在国际层面上,政府之间的双边安排共谋行为,导致了对国际多边义务的规避。而经过近五十年建立的WTO,其所确立起来的那一套规则导向型的方法追寻的是长期性和一般接受的原则和规则,更具有稳定性和公平性,规则的制定给成员带来更大的行为的可预见性,对长期性共同利益而不是对短期性单边利益给予更多的考虑。而贸易大国或强国的代表倾向双边谈判或其他权力导向性技巧,多边主义所确立的规则会被这种双边主义架空,谈判的结果也难以预料,也将打破多边主义所平衡的各个缔约方贸易利益状态,在双边主义达成的安排的作用下,受到歧视的第三方又将因为限制而出现国内压力,这种以邻为壑的贸易政策将一定程度的回归到各国都设置贸易壁垒的GATT前时代。

因此建立WTO体制,制定GATT等多边贸易规则就是希望它们能起到宪法性功能,可以限制和引导政治权力并使之具备正当性。哈耶克曾经说道,我们所希望并且有望实现的并不是不负责任的国际经济权威机构手中的更大权力;相反是一种超级的政治权力:这种超级政治权力能够保持各种经济利益的平衡,而在这些利益冲突中才能保持不偏不倚。③政治家们不仅会因为自己的利益而以公民为代价进行勾结,同时还将贬低和排斥合理的国际合作形式。国际机构就只能留给维持和平关系的必要的最少权力。图姆夏特对当代国际法的本质和目标的理解,是从立宪主义的角度出发的。一个能够促进共善的具备法律和机构的公共秩序即一个超国家的公共秩序存在的可能性是他们公认的预设前提。哈贝马斯对其进一步阐述:国际法在任何公权力的运转中都行使着宪法功能。④而这种宪法性体现着统一根本的价值,即所有类型的政府干预都应当遵守“法治”,所有的立法性、行政性与司法性政府部门都应当遵守一套透明的,非歧视性的和长期的原则、规则和程序。而这种由多边规则所体现的宪政性功能的规则,必须有效的融入国内宪法框架中才能实现其目标,不能寄希望于“超国家”技巧和国际官僚机构。自由主义和国际主义都得从自家起步,对政府权力的国内和国际法律限制追求相同的宪法目标并起着相互补充的作用。各国的法律体系都能体现相同的目标,以此从国内和国际两个层面上来限制政府的权力,达到经济宪法的规制作用。