修法力推乡村民主

■涂军威 周 蓓 朱狄敏

修法力推乡村民主

■涂军威 周 蓓 朱狄敏

以“选举”、“监督”、“罢免”等为核心内容的村委会组织法修订工作，目前已经进行到了“二审”阶段，这是该法自1998年实施以来的首次修订。此次的修法能否解决农村民主进程中的一系列顽疾，各界拭目以待。

目前在中国农村9亿多人口中，村民自治这一“中国式的草根民主”已成为被广泛实践的一项基本治理制度。而由村民通过直接选举产生的村民委员会则是这一制度的主要载体。据报道，截至2008年底，全国共有村委会60.4万个，自然村200.9万个，村民小组480.9万个，村委会成员233.9万人。

“村民委员会组织法自1998年11月公布施行以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用。”2009年12月22日，原民政部部长李学举在第十一届全国人大常委会第十二次会议上积极评价了村民委员会组织法自实施以来取得的成绩。

然而，随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，村民自治工作也遇到了许多新情况、新问题，在原有的法律框架内无法得到妥善解决。2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案首次提请全国人大常委会审议。2010年6月22日，草案二审稿提交十一届全国人大常委会第十五次会议审议。

“现行的村民委员会组织法不能有效遏制当前村委会选举中出现的买卖、伪造选票等行为，也缺少保护村民自治权利的规定。”李学举在受国务院委托向全国人大常委会作修订说明时指出，修订草案的目的就是要革除上述弊病，进一步完善村民自治机制。

规范村官的“进”与“出”

村民委员会选举是实行村民自治的关键环节。“近年来在村民选举中暴露出来的问题极大地影响了村民自治的开展。”中国国家行政学院教授许耀桐表达了自己的忧虑，“村委会选举现在不太乐观，最后选出来的不一定就是能真正帮助村民把公益事业、公共事务管理好的班子。要更好地保证选出一个好的村民委员会，能够代表大家的利益，真正为大家办事，而不是争权夺利。”

浙江省开化县人民法院的李建丽法官长期在偏远农村派出法庭工作，对此她深有感触：“很多村民在选举中抱着事不关己的敷衍态度，不少候选人趁机在选举中花钱拉选票、买村官，甚至以威逼利诱的方式得以当选，再在任期内大肆侵占农民利益和农村集体利益。”

对此，草案完善了村民选举委员会的组成和推选程序，以期最大限度保障村民的自主权利。同时，草案对备受关注的“贿选”也作出了规定。二审稿第十七条规定：以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。

在全国人大常委会委员李传卿看来：“如果这次在村民委员会组织法的修订中能够在村一级予以明确，我认为有利于推动在各个层面根治拉票贿选这种不正之风。”

然而，一些委员也建议，应该确定贿选等不正当手段的标准，对这些行为应该有明确的界定。一审时，全国人大常委会委员贺旻说：“对在村委会换届选举中采取不正当手段的处理，法律规定得比较笼统，到底什么是贿选难以认定，也难以处理。应进一步理顺权限职责，避免出现问题时造成推诿扯皮现象。”列席会议的全国人大代表吴金亮指出：“在农村，人情关系复杂，一些候选人跟村里很多人沾亲带故，不能吃一顿饭、送一点礼就说这是贿选。应明确达到多少金额、涉及多大选民比例才能认定为贿选。”

不少学者也指出，剔除了贿选等一系列不当行为后，如何引导候选人与作为选民的村民在选举前的接触，如何让村民通过正当渠道来真正了解他们的候选人，都是值得进一步探讨的问题。

能选好带头人固然是好，但选出来的人要是不称职怎么办？近年来在一些农村出现了村官“罢免难”的现象，也使很多村民颇感无奈。现行法律要求罢免须有“五分之一以上有选举权的村民联名”才可提起，这一规定未免过于僵化。此次审议中，常委会组成人员就提出，虽然法律赋予了村民罢免村官的权利，但在实际中缺乏可操作性。

为解决这一问题，一审稿明确规定，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。浙江大学光华法学院的郑磊博士认为，草案适当降低了罢免村官的门槛，有利于保障村民维护自身的合法权益。

在草案二审的过程中，全国人大常委会委员郑功成还提出了启动罢免程序的召集人问题，认为在修法的过程中应该对此进行明确。据了解，这也是实践中村民罢免村委会成员的难点所在。

“启动罢免如果没有领头人，就让村民们推选领头人；若推选不出来，可根据乡政府对村委会的指导地位，由其指定。如果缺乏具体的制度设计，那么‘联名罢免’就是一句空话。”郑磊说。

设立监督机构以制衡权力

在推进村民自治的过程中，许多地方“四个民主”发展并不均衡，往往只重视民主选举环节，而忽视了民主决策、民主管理和民主监督。特别是有些地方对干部缺乏有效监督，导致财务不公开、决策不民主、管理无规章，村官违法违纪呈高发态势，农民群众集体上访事件不断发生。

“相对于城市，农村缺乏综合素质较高的村干部；而村民民主监督和村民参与村务民主监督都缺乏激励，难有持续性。”李建丽法官认为，“在转型社会的背景下，农村城镇化、乡镇城市化的过程必然伴随着较大的经济利益，有必要完善对村公共事务的民主监督内容。”

而在这方面，浙江省走在了全国的前列。2004年6月18日，武义县白洋街道后陈村的村民代表聚集在村委会会议室，选举产生了全国第一个村务监督委员会，创设了一个与村党支部、村民委员会并列的“第三驾马车”，其成员由村民代表直选产生，独立行使监督村务的权力。

令人欣喜的是，此次草案增加了村务监督机构的内容，规定：村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。村务监督机构成员列席村民委员会会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。监委会通过村级制度修订、财务监督、村务听证、主持干部考评、对村干部弹劾罢免等5道监督程序履行9项职责，监督村“两委”严格按照制度规定管好村务。

也有委员对此表示了担心。“草案规定所有的村都应当建立村务监督机构，是否有必要？”陈斯喜委员说，“农村基层情况差别很大，有的村经济发展比较好，有比较多的村财务，需要加强监督。有的村很穷，没有什么钱，而且人也很少，都要搞这样一个监督机构，会使村里的机构设置过于庞大。有些比较小的村，经济不太发达，由村民代表会议监督就可以了，不一定设置单独的监督机构。”

此外，草案还完善了民主评议的内容，规定：村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。

值得关注的是，对于“村委会成员连续两次被评议不称职”的，二审稿直接规定“其职务终止”。而此前的一审稿则对此规定：“应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动罢免程序。”

尚需还原自治本色

“修订村民委员会组织法很有必要，草案所做的修改也大多有益，但是，并未触及到该法修订的要害问题，即村民委员会的去行政化问题。”广州市社会科学院研究员、我国“三农”问题著名专家史啸虎教授如此认为。

村民委员会是农村的自治组织。但是在现行体制下，村委会承担了大量原本应由政府承担的办理公共事务的职能，使其越来越像一级政府。

要完善我国的村民自治制度，首先要弄清楚村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织。是行政自治，还是社会自治，抑或是经济自治，对此，村民委员会组织法及修订草案都没有给予正面回答。

史啸虎认为，村民委员会组织法虽然没有明确定性，但从该法第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组织是一个既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作的角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是一个行政组织；但如果从法律授权该组织负责办理公益事业的角度看，村民自治组织还具有一种社会组织，甚至带有经济组织的性质。既办理公共事务，又办理公益事业，要村民自治组织去包打农村基层天下则显得不切实际，这也是村民自治制度之所以长期陷入困境的根本原因。

“修法的要害之处是去行政化，这样才能修出一个真正的好法律来，以让政府复归公共服务的本来职责，还村民委员会民间组织的本来面貌。”史啸虎呼吁。

此外，“责任”条款的缺乏也被认为是此次修法中需要关注的问题。“村委会及其成员在任期内的贪腐行为和不作为行为，有什么法律责任？现在没有规定。”二审时，郑功成委员指出，村委会及其成员在任期内，草案里规定了“应当做什么，不应当做什么”，“但应当做的没有做怎么办，不该做的做了怎么办，草案中找不到法律后果和责任的规定。”

尽管还存在着不同的声音，但许耀桐教授对于这次修订将在中国基层民主进程中起到的积极作用充满期待。他说：“民主政治要起步于基层，只要修订能够在原来的台阶上迈开一个新的步伐，就是一种进步。通过村民委员会组织法的修订，可以使得我们村民的民主权利落实到位，真正把村民的积极性、创造性、主动性发挥起来。”