预防船舶污染的国际法律实践

刘能冶

预防船舶污染的国际法律实践

刘能冶*

本文对预防船舶污染的国际法律框架进行了评析。第一部分重点讨论国际海事组织和《联合国海洋法公约》的关系。第二部分则分析了国际海事公约与《联合国海洋法公约》的关系。第三部分介评了相关的国际海事公约。最后,本文分析了预防船舶污染的国际法所面临的挑战。

船舶污染 航行自由 国际海事组织 海洋法公约

一、绪 论

保护海洋环境是当代的三大生态问题之一(另两大问题分别是气候变化和淡水资源短缺)。迄今,《联合国海洋法公约》通过已经接近30年,①The Third United Nations Conference on the Law of the Sea(UNCLOS III)was convened in New York in 1973.It ended nine years later with the adoption in 1982 of a constitution for the seas-the United Nations Convention on the Law of the Sea.See United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea(DOLAS),United Nations Convention on the Law of the Sea(a historical perspective),at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,1 May 2011.然而世界海洋环境状况依然在持续恶化。②United Nations Convention on the Law of the Sea 20th Anniversary(1982-2002),Oceans: The Source of Life,p.3,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_20years/oceanssourceoflife.pdf,1 May 2011.

《联合国海洋法公约》界定了几种主要的海洋污染源。其中包括陆源污染、倾废、船舶污染、海底活动的污染以及大气污染。来自船舶的污染大致占到海洋污染总量的12%。③Shipping Facts,at http://www.marisec.org/shippingfacts/environmental/small-contribution-to-overall-marine-pollution.php,2 May 2011.由于航运业承担了国际贸易90%的运输量,因此船舶污染也具有国际性的特点并受到发达的国际公约的规制。①Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.18-19.除《联合国海洋法公约》之外,船舶污染主要受到国际海事组织制定的一系列国际条约的规制(以下统称国际海事公约)。在国际层面上,为预防船舶污染所设定的标准主要针对的是船舶的排放、船舶的建造、设计、装备和人员(CDEM)以及船舶的航行。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,pp.21-25.国际海事组织为此制定了《预防船舶污染公约》(MARPOL)、《海上人命安全公约》(SOLAS)、《船舶防污底公约》(Anti-Fouling Convention)以及《船舶压载水和沉积物管理与控制公约》(BWM Convention)等一系列国际公约。此外,《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》.(Basel Convention)对船舶载运危险废物也进行了规范。

船舶污染可大致分为事故污染和营运污染。③See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.20.Molenaar distinguishes vessel-source pollution into three types:accidental,operational and vessel-source air pollution.However,the author believes that air pollution is also emitted during the operation of a vessel and thus should be treated as operational pollution too.船舶事故造成的污染通常为人们所熟知。比如1967年的Torrey Canyon号油轮沉没事故、1987年的Amoco Cadiz号油轮泄漏事故、1989年的美国阿拉斯加Ex xon Valdez号事故、1999年Erika号和2002年Prestige号油轮沉没事故。实际上,事故污染只占船舶污染海洋的一小部分。本文将重点介评预防船舶污染国际法律框架,以期加深读者对该法律框架的了解。

二、国际海事组织与《联合国海洋法公约》

(一)国际海事组织

联合国及其专门机构具有影响国际决策的能力。对于国际立法的发展往往起到推动和促进的作用。④Patricia Birnie and Alan Boyle,International Law and The Environment,2nd ed.,Oxford:Oxford University Press,2002,p.35.在国际海事立法领域,国际海事组织(IMO)无疑扮演着这一重要角色。国家海事组织的主要目标是为各国政府对国际航运的规范提供合作平台并鼓励和促进海事安全、航行效率以及预防、控制和减少船舶污染。⑤Art.1(a),Convention on the International Maritime Organization.最初,国际海事组织仅仅具备咨询和建议的权能。随着《建立国际海事组织公约》1982年修正案的生效,国际海事组织的权能扩展到了进行国际公约授权的海事活动以及规制航运业对海洋环境造成的影响。①Art.2(d)of the IMO Convention.作为国际海事领域唯一的联合国专门机构,《联合国海洋法公约》211条第2款所称的“主管国际组织”(competent international organization)即指国际海事组织。②IMO LEG/MISC/6,10 September 2008,“Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO”,7.

国际海事组织设有大会和理事会,以及海上安全、法律、海上环境保护、技术合作、便利运输等5个委员会和一个秘书处。在各委员会的定期会议上,成员国可以对彼此关注的议题进行辩论,但国际海事公约的制定通常需要成员国达成共识(consensus)。③Nicholas Gaskell,Decision Making and the Legal Committee of the International Maritime Organization,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.18,2003,p.186.国际海事公约制定之后,公约的生效往往需要更长的时间。每个国际海事公约都有其自己规定的生效条件。总的来说,批准条约的国家数及其所代表的世界航运业的吨位数是两个最重要的条件。④Z.Oya Ozcayir,IMO Conventions:The Tacit Consent Procedure and Some Recent Examples,Journal of International Maritime Law,vol.10,2004,p.205.为了使国际海事公约及其附件的修正案能够尽快生效,国际海事组织采用所谓默认生效(tacit acceptance)的机制。默认生效是指某个国际海事公约的附件修正案通过时,同时规定该修正案的生效时间。如果在规定的时间内没有成员国提出反对,则该修正案将自动生效,保持沉默的成员将被视为接受该修正案。⑤IMO LEGXII/8 Annex II,8.默认生效的机制大大提高了公约修正案的生效速度,因此被各国际海事公约(MARPOL、SOLAS等)所广泛采用。

国际海事公约的适用和执行则有赖于各成员国,国际海事组织本身并不具备执行的全能。《联合国海洋法公约》将成员国分为船旗国、沿岸国和港口国。船旗国需对悬挂本国国旗的船舶实施管理。沿岸国和港口国亦对外国船舶造成的本国海域的污染拥有管辖权。具体内容,后文将详细论述。

(二)《联合国海洋法公约》

第三次联合国海洋法大会的主席,新加坡巡回大使许通美把《联合国海洋法公约》称为“人类的海洋宪章”。历经近十年的谈判,《联合国海洋法公约》于1982年12月10日向世界各国开放签署并最终于1996年7月28日生效。⑥See http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_historical_perspective.htm#Historical%20Perspective,3 May 2011.第12章“海洋环境的保护与保全”对预防船舶污染进行了详细的规定。此外,第2章“领海与毗连区”,第5章“专属经济区”也涉及到了预防船舶污染的内容。在《联合国海洋法公约》中,一国对船舶的立法和执行权限因其是船旗国、沿岸国还是港口国而有所不同。①Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.344.Flag State is the State whose nationality a particular vessel has.LOSC does not define“port”or“coastal”State.According to Churchill and Lowe,coastal State is the State in one of whose maritime zones a particular vessel lies;port State is the State in one of whose ports a particular vessel lies.However, Molenaar thinks that account should not only be taken of the type of enforcement(in-port or at sea),but also the locus of the violation and the type of standard subject to enforcement.What should nevertheless be clear is that port or coastal State jurisdiction always implies jurisdiction over foreign vessels.See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague:Kluwer Law International,1998,pp.92-93.《联合国海洋法公约》创设一个由船旗国、沿岸国和港口国组成的管辖权体系,并据此构建了预防船舶污染的所谓安全网(safety net)。这一管辖权体系尝试平衡船旗国(航行自由及全球统一的航运标准)和沿岸国(保护和保全海洋环境)的不同利益。②See Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,Hague: Kluwer Law International,1998,p.135.同时,这一体系也反映了海运大国与沿岸国之间的利益的微妙平衡。③See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.346.

《联合国海洋法公约》第94条第1款规定了船旗国对于船舶行使有效的立法和执法管辖权的职责。④⑤It reads that every State shall effectively exercise its jurisdiction and control in administrative,technical and social matters over ships flying its flag.根据《联合国海洋法公约》第211条第2款,各国应制定法律和规章,以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染。这种法律和规章至少应具有与通过主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准相同的效力。第217条则规定船旗国应作出规定使这种规则、标准、法律和规章得到有效执行,不论违反行为在何处发生。此外,第228条规定,对于外国船只在提起司法程序的国家的领海外所犯任何违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的可适用的法律和规章或国际规则和标准的行为诉请加以处罚的司法程序,于船旗国在这种程序最初提起之日起六个月内就同样控告提出加以处罚的司法程序时,应即暂停进行,除非这种程序涉及沿海国遭受重大损害的案件或有关船旗国一再不顾其对本国船只的违反行为有效地执行可适用的国际规则和标准的义务。由此可见,船旗国被《联合国海洋法公约》赋予了预防船舶污染的主要职责。但是,现实中船旗国管辖的情况却并不尽如人意。①For the lack of incentives for flag State enforcement,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge U-niversity Press,2006,pp.47-61.See also,Awni Behnam and Peter Faust,Twilight of Flag State Control,Ocean Yearbook,vol.17,2003,pp.167-192.

沿岸国管辖权(立法权和执行权)在依照《联合国海洋法公约》划分的不同海域内并不相同。②For more discussion,see Christopher p.Mooradian,Protecting“Sovereign Rights”:The Case for Increased Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution in the Exclusive Economic Zone,Boston University Law Review,vol.82,2002,pp.767-816.Julian Roberts and Martin Tsamenyi,The Regulation of Navigation under International Law:a Tool for Protecting Sensitive Marine Environments,in Tafsir Malick Ndiaye and Rudiger Wolfrum ed.,Law of the Sea,Environmental Law and Settlement of Disputes:Liber Amicorum Judge Thomas A.Mensah,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp.787-810.See also Erik Jaap.Molenaar,Coastal State Jurisdiction over Vessel-Source Pollution,The Hague,Kluwer Law International,1998,pp.18-19.就立法权而言,沿岸国在其领海内可以制定任何不影响外国船舶无害通过的保护海洋环境的法律法规(第21条第1款)。但这种法律和规章除使一般接受的国际规则或标准有效外,不应适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备(第21条第2款)。沿岸国在其专属经济区内的立法权较领海受到更大的限制。《联合国海洋法公约》第211条第5款规定,沿岸国可对其专属经济区制定法律和规章,以防止、减少和控制来自船只的污染。这种法律和规章应符合通过主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准,并使其有效。

《联合国海洋法公约》第220条详细规定了沿岸国的执行权:如有明显根据认为在一国领海内航行的船只,在通过领海时,违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的该国按照本公约制定的法律和规章或可适用的国际规则和标准,该国可就违反行为对该船进行实际检查,并可在有充分证据时,按照该国法律提起司法程序,包括对该船的拘留在内(第220条第2款)。如有明显根据认为在一国专属经济区或领海内航行的船只,在专属经济区内违反关于防止、减少和控制来自船只的污染的可适用的国际规则和标准或符合这种国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章,该国可要求该船提供关于该船的识别标志、登记港口、上次停泊和下次停泊的港口,以及其他必要的有关情报,以确定是否已有违反行为发生(第220条第3款)。如有明显根据认为在一国专属经济区或领海内航行的船只,在专属经济区内犯有第3款所指的违反行为而导致大量排放,对海洋环境造成重大污染(significant pollution)或有造成重大污染的威胁,该国在该船拒不提供情况,或所提供的情报与明显的实际情况显然不符,并且依案件情况确有进行检查的理由时,可就有关违反行为的事项对该船进行实际检查(第220条第5款)。如有明显客观证据证明在一国专属经济区或领海内航行的船只,在专属经济区内犯有第3款所指的违反行为而导致排放,对沿海国的海岸或有关利益,或对其领海或专属经济区内的任何资源,造成重大损害(major damage)或有造成重大损害的威胁,该国在有充分证据时,可在第七节限制下,按照该国法律提起司法程序,包括对该船的拘留在内。(第220条第6款)。然而,《海洋法公约》并没有具体界定何为“重大污染”和“重大损害”。

港口国管辖权是《海洋法公约》在预防船舶污染方面的最大的创新。①See Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester University Press,1999,p.350.港口通常完全位于一国领土之内,属于其主权范畴。习惯国际法确认了港口国在其港口内可以行使广泛的管辖权。②Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law,vol.38,2007,p.227.国际法院在尼加拉瓜案中也表明港口国管理船舶进出其港口属于其主权管辖范围。③Case concerning Military and paramilitary Activities In and Against Nicaragua(Nicaragua v.United States of America),[1986]I.C.J.Rep.,p.111,para.123.《海洋法公约》的25条第2款、211条第3款和255条再次确认了港口国管辖权。外国船舶并不享有自由进出一国港口的权利因而成为国际法上的共识。④See Erik Jaap Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law vol.38,2007,p.227.See also Louis De La Fayette,Access to Ports in International Law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.11,1996,pp.1-21.Ted L.Mc Dorman,Regional Port State Control Agreemtns:Some Issues of International Law,Ocean and Coastal Law Journal, vol.5,2000,pp.217-218.上述习惯法、条约和案例为港口国管辖权提供了法律基础。不过,港口国管辖权与港口国监控并不等同。港口国管辖权主要关注的是港口国对于违反国际法律法规的外国船舶的起诉和处罚。广义的港口国管辖权还包括对外国船舶在国家管辖海域范围以外的违法行为的起诉和处罚(第218条)。而港口国监控仅限于对船舶采取的行政措施。比如滞留船舶直到该船整改达标或要求船舶驶往最近的船坞进行修理等等。⑤Ho-Sam Bang,Is Port State Control an Effective Means to Combat Vessel-Source Pollution?An Empirical Survey of the Practical Exercise by Port States of Their Powers of Control,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.23,2008,p.717.For details about Port State Control,see Z.Oya Ozcayir,The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris MOU,Ocean and Coastal Law Journal,vol. 14,2008-2009,pp.201-239.See also,Z.Oya Ozcayir,Port State Control,LLP,2001.根据《联合国海洋法公约》第218条,⑥A Critique of Art.218,see H.S.Bang,Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of the Sea,40(2009)291-309.港口国对于任何船舶的非法排污和其他违法行为拥有非强制性的管辖权,无论该违法行为发生于内水、领海还是专属经济区。①Michael G.Faure and James Hu,Prevention and Compensation of Marine Pollution Damage:Recent Development in Europe,China and the US,Alphen aan den Rijn:Kluwer Law International,2006,p.46.

三、国际海事公约与《联合国海洋法公约》的相互作用

正如已故的以色列海洋法权威Shabtai Rosenne教授所言,在预防船舶污染这一问题上,国际海事公约与《联合国海洋法公约》相互配合、相互协调,共同发挥着作用。②Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.251.

(一)历史概览③For details,see Augustin Blanco-Bazan,IMO Interface with the Law of the Sea Convention,at http://www.imo.org/INFOr ESOURCE/mainframe.asp?topic_id=406&doc_id =1077,11 May 2011.See also Erik Jaap.Molenaar,Port State Jurisdiction:Toward Comprehensive,Mandatory and Global Coverage,Ocean Development&International Law, vol.38,2007,pp.269-275.

国际海事公约与《联合国海洋法公约》相互关系的发展大致经历了四个阶段。第一阶段从1959年到1973年,一批国际海事公约在这一阶段被制定出来,而制订海洋发公约的谈判尚未开始。第二阶段从1973年到1982年,第三次联合国海洋法大会开始编纂海洋法公约,而同时一系列国际海事公约也在这一时期出台(比如MARPOL)。第三阶段从1982年到1994年《联合国海洋公约》生效,在这一阶段,《联合国海洋法公约》成为制定国际海事公约的重要指南。最后一个阶段则是从1994年至今,也是国际海事公约与《联合国海洋法公约》互动最为频繁的阶段。

(二)《联合国海洋法公约》对于国际海事公约的约束力

就行使国家管辖权而言,《联合国海洋法公约》界定了船旗国、沿岸国和港口国管辖权的概念和范围,而国际海事公约则具体细化了如何行使国家管辖权以保证船舶遵守海事安全和预防污染的法律法规。④LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.13.

《联合国海洋法公约》被认为是所谓“总体性公约”(umbrella convention)。原因在于其大部分的条款都属于概括性的规定,需要通过其他具体的国际法律规范来细化和执行。①LEG/MISC/6,10 September 2008,Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization,a study by the Secretariat of the IMO,p.8.不少《海洋法公约》的条款都要求成员国考虑(take account of)、遵循(conform to)、使生效(give effect to)或适用(implement)相关的国际规则或标准。也就是所谓的通过主管国际组织或一般外交会议制订的“applicable international rules and standards”、“internationally agreed rules,standards, and recommended practices and procedures”、“generally accepted international rules and standards”、“generally accepted international regulations”、“applicable international instruments”or“generally accepted international regulations, procedures and practices”。这些条款明确了《海洋法公约》成员国适用国际海事公约的义务。但是,由此引发了两个问题。第一、《海洋法公约》的成员国如果不是国际海事公约的成员国,是否也需要适用该国际海事公约所包含的一般接受的国际规则和标准(generally accepted international rules and standards)。第二、何谓“一般接受”(generally accepted)?

第一个问题实际上是一个条约解释问题,即所谓“以引用的方式并入文本”(incorporation by reference)。②The method of making one document of any kind become a part of another separate document by alluding to the former in the latter and declaring that the former shall be taken and considered as a part of the latter the same as if it were completely set out therein.有一种观点认为,无论《海洋法公约》的成员国是否加入了国际海事公约,都负有遵守一般接受的国际海事规则和标准的义务。这一观点的弊病在于可能会鼓励成员国在未加入国际海事公约的情况下通过本国法律要求外国船舶国际海事规则和标准,同时却逃避本国所应承担的义务和责任。例如,不在该国港口提供MARPOL公约所规定的船舶废弃物接收设施(reception facilities)。此外,《海洋法公约》所规定的适用国际海事公约的义务也不应作单边的理解,否则将会影响国际条约体系和法律的稳定性。最后,《海洋法公约》的一般条款(“umbrella”provisions)也不同于国际海事公约中的具体规定,因此,对国际海事公约具体规定的违反亦不能绝对视为对《海洋法公约》的违反。

对“一般接受”的统一的法律解释,关系判断到国际海事公约中的规则和标准与《海洋法公约》是否具有内在联系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.282.国际法协会前沿岸国海洋污染管辖权委员会2000年伦敦报告对这一问题进行了详尽的分析。伦敦报告指出,《海洋法公约》中使用一般接受的国际法规则和标准表明了《海洋法公约》第12部分的总体功能。其目的在于确保国际法高于国内法的法律地位。①Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,pp.31-32.根据《海洋法公约》的编纂历史,将一般接受的国际规则和标准这一概念应用于第12部分海洋环境保护,意在使某些为大多数国家所尊重但并未被所有国家所接受的特定的规则对所有国家具有强制力。一般接受的国际规则和标准不等同于习惯国际法。相反,一般接受的界定主要基于国家实践。②Conference Report London 2000,at http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/ cid/12,13 May 2011,p.34.

(三)绿色《海洋法公约》与国际海事公约的规则与标准

为了保护海洋环境,《海洋法公约》的第12章并没有完全反映其总体性特点。相反,第12章包含了不少具体的,可以被直接适用的条款。因此,这些条款可以与国际海事公约尤其是MARPOL联系起来阅读。

《海洋法公约》和MARPOL公约在保护海洋环境方面目标一致,即确保防污染的预防措施能够得到有效的实施。然而,《海洋法公约》主要关注船舶的非法排污。MARPOL公约除了规制非法排污外,还涉及船舶的建造、设计、装备和人员标准。两者关注对象的不同与处罚的适用有着重要联系。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.285.根据《海洋法公约》第230条,对外国船只在领海内所犯违反关于防止、减少和控制海洋环境污染的国内法律和规章或可适用的国际规则和标准的行为,仅可处以罚款,但在领海内故意和严重地造成污染的行为除外。也就是说,船舶即使违反了MARPOL公约的要求进行航行,只要未故意造成严重污染,该船舶只能被处以罚款。

四、后联合国环境与发展大会时代(Post-UNCED)

1992年联合国环境与发展大会(UNCED)召开之后,先后有两个重要的环境公约问世。其一是《生物多样性公约》(CBD),其二为《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)。此外,联合国环境与发展大会还通过了两个非强制性的文件:《里约热内卢宣言》(Rio Declaration)和《21世纪议程》(Agenda 21)。上述公约和文件已经被联合国系统及所有涉及环境保护的专门机构和各国国内法律体系所适用并在国际法律制定的过程中发挥重要作用。④See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.361.当今时代,保护海洋环境的国际法属于国际海洋法和国际环境法的交叉部分。①Louis De La Fayette,The Marine Environment Protection Committee:The Conjunction of the Law of the Sea and International Environmental Law,The International Journal of Marine and Coastal Law,vol.16,2001,p.158.

《海洋法公约》第12部分的解释和发展,也应当考虑联合国环境与发展大会所确立的可持续发展原则。②See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.362.同时,预防性原则(precautionary principle)作为国际环境法的原则之一,也适用于海洋环境保护领域。此外,如果国际海事组织的成员国愿意,国际海事组织完全有能力实现《里约热内卢宣言》、《21世纪议程》以及其他国际环境条约的要求。③See Myron H.Nordquist and John Norton Moore ed.,Current Maritime Issues and the International Maritime Organization,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1999,p.369.

五、国际海事公约

(一)MARPOL 73/78

《联合国海洋法公约》第211条第1款规定,各国应通过主管国际组织或一般外交会议采取行动,制订国际规则和标准,以防止、减少和控制船只对海洋环境的污染,并于适当情形下以同样方式促进对划定制度的采用,以期尽量减少可能对海洋环境,包括地海岸造成污染和对沿海国的有关利益可能造成污染损害的意外事件的威胁。这种规则和标准应根据需要随时以同样方式重新审查。在预防船舶污染领域最主要的国际公约无疑是MARPOL1973公约及其1978年议定书,简称MARPOL 73/78。MARPOL公约第2条第2款和第3款界定了“有害物质”(harmful substances),从而廓清了《海洋法公约》第1条第4款造成海洋环境污染的“物质”(substance)的概念。MARPOL公约和《海洋法公约》所称的物质均指引入海洋环境造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。《海洋法公约》界定的概念适用于各种类型的海洋污染。而MARPOL公约则专门针对船舶污染并包含了船舶“排放”(discharges)的概念。

MARPOL公约的执行主要有赖于船旗国管辖权对于船舶建造、设计、装备和人员配备标准的监督。同时,MARPOL公约也要求港口国对自愿停泊在其港口的外国船舶进行检查,以保证船舶遵守防污染的规则和标准并防止不合格船舶出港航行。此外,MARPOL公约授权港口国依照其本国法律提起司法程序。当然,提起司法程序需遵循《海洋法公约》第228条的规定。

MARPOL公约及其附则修正案几乎涵盖了预防和减少船舶污染的所有技术方面并几乎适用于所有船舶。然而,对于船舶倾废,国际上有专门的公约进行规制,因而并不在MARPOL公约的适用范围之内。此外,MARPOL公约也不适用于近海勘探开发(钻井平台)所造成的海洋污染。除了公约正文外, MARPOL公约还包含2个议定书(包含有害物质的事故报告和仲裁)和6个附则。其中,附则1和附则2是成员国批准MARPOL公约时必须接受的附则,而是否接受其他附则可由成员国自己决定。

附则1规制的是石油污染。该附件设定了400总吨以上船舶原油及含油污水的排放标准、为达到排放标准所应配备的装备(15 ppm原油排放监督与控制系统、油水分离器、污油罐、污泥槽以及与货运管道分离的污水泵和管道系统)、限制油轮事故(碰撞、触礁和搁浅)后原油泄漏的技术标准(诸如货位分舱、破舱稳性要求、双壳船)、配备专用压载舱(SBT)和清洁压载舱(CBT)、使用原油洗舱(COW)以及携带国际石油污染预防证书(IOPPC)。

1992年3月6日,国际海事组织通过了MARPOL公约附则1的修正案,要求所有1996年7月6日以后的新造油轮必须为双壳船(或与双壳等同的其他设计)。该修正案于1993年7月6日生效。根据该修正案,单壳油轮将逐步被淘汰出航运市场。从1995年7月6日起算,1982年6月1日以前建造的单壳油轮在25年内(某些特定情况下,30年内)必须换装成双壳船或等同的设计。如果达不到附件1第13条F款换装双壳船的要求,这些现存的单壳油轮将于2007年被禁止航行(某些特定情况下,到2012年)。对于建于1982年6月1日以后的现存单壳船,如果已经配有专用压载舱及保护位置(protective location),其淘汰期限为2026年。①Regulation(EC)No 417/2002(On the accelerated phasing-in of double hull or equivalent design requirements for single hull oil tankers and repealing Council Regulation(EC)No 2978/94),O.J.L 64,7.3.2002,2.1999年法国“艾瑞卡”号油轮泄漏事故发生后,欧盟认为,现行的国际海事公约体系不足以有效应付大的船舶污染事故。②COM(2000)142 final,2.因此,欧盟决定在盟内加快淘汰单壳船的进度。欧盟制定了Regulation(EC)No.417/2002,第3条第4款规定了三种类型的单壳油轮的新的淘汰期限。同时,欧盟成员国向国际海事组织提交了一份修改MARPOL公约的共同提案。尽管该提案在国际海事组织内部引起了激烈的辩论,但仍最终被通过并修改了MARPOL公约关于淘汰单壳油轮的期限,使其与欧盟设定的期限一致。2003年,西班牙“威望号”事故发生之后,欧盟制定了Regulation(EC)No.1726/2003,再次加快了单壳油轮的淘汰期限。同样,欧盟的共同提案在IMO海洋环保委员会第50次会议上引起了轩然大波。欧盟以外的成员国担心,欧盟的单边行动会损害国际海事组织的权威并给其他国家尤其是发展中国家造成经济和履约方面的压力。但该共同提案依旧获得了通过并再次修改了MARPOL附则1以保持与欧盟的一致。①For details about EU’s initiatives and response in the IMO,see Veronique Frank,Consequences of the Prestige sinking for European and international law,International Journal of Marine and Coastal Law,vol.20,2005,pp.18-21.For more details about the phaseout single hull tankers in IMO,see Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006, pp.139-155.

附则2规制的是散装有毒液体物质的污染。该附则设立了不同种类的化学品在不同环境下的排放标准。同时也设立了洗舱、污水泵和管道系统的标准。最初,公约附列了250种化学物质。这些化学物质残留必须经过特殊条件处理之后方能排放入接收设施。在任何情况,近岸12海里以内均不得排放任何含有毒物质的残留物。

附则3是MARPOL公约的第一个非强制性附则,规制以包装形式运输有害物质造成的污染。该附则包含了详细的包装、标记、标签、记录、堆载、数量限制、例外情形以及通知的要求,以预防有害物质造成的污染。附则3所指的“有害物质”则由国际海事组织制定的《国际海运危险货物规则》确定。

附则4规制的是船舶污水(sewage)所造成的污染。附则5规制的则是船舶垃圾造成的污染。附则5最显著的特点是完全禁止将任何形式的塑料丢弃入海。

1997年9月新的MARPOL公约附则6出台,并于2005年5月19日通过。附则6主要是针对船舶造成的大气污染。2011年8月1日,2010年3月修正案生效,建立了北美船舶废气排放控制区。在控制区内,船舶排放二氧化硫和二氧化氮的标准将严于全球排放标准。②See http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Action-Dates.aspx,16 May 2011.

MARPOL公约的附则1、2、5为预防船舶运营过程中排放危险物质设立“特别区域”(special areas),在区域内对船舶实施特殊强制性要求。总的来说,船舶在特殊区域内的排放标准大大严于区域外。③JingJing Xu,The Public Law Framework of Ship-Source Oil Pollution,Journal of International Maritime Law,vol.13,2007,p.423.对比《海洋法公约》第211条第6款所称的特殊区域和MARPOL公约确立的特殊区域,可以看出,依照《海洋法公约》设立的特殊区域仅限于沿岸国专属经济区之内。而依照MARPOL公约,特殊区域可以涵盖整个闭海或半闭海,也即可以囊括沿岸国的部分领海、专属经济区以及公海。此外,MARPOL公约对于特殊区域内的要求仅限于船舶危险物质的排放,而《海洋法公约》则未对具体的措施作出任何规定。

值得指出的是,以上所称的“特殊区域”也不同于IMO A.927(22)决议①IMO Assembly,Resolution A.927(22)adopted on 29 November 2001.Guidelines for the designation of special areas under MARPOL 73/78 and guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 22/Res.927,15 January 2002.和A.982(24)②③Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22).IMO Assembly,Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas.A 24/Res.982,6 February 2006.决议中所提到的“特别敏感海域”制度。所谓“特别敏感海域”(Particularly Sensitive Areas(PSSAs)),是指由于其公认的生态、社会经济或科学的重要性且易受国际航运活动损害而需要IMO通过行动特别保护的海域。“特别敏感海域”这一制度本身如同一艘空船,④Markus Detjen,The Western European PSSA-testing a unique international concept to protect imperiled marine ecosystems,Marine Policy,vol.30,2006,pp.442-453.而需要沿岸国在区域内另行制定具体的保护措施(Associated Protective Measures(APM))。目前,国际上最著名的“特别敏感海域”当属西欧PSSA。这一海域包括了北起苏格兰北部设德兰群岛,南至葡萄牙、西班牙领海和专属经济区的大片海域。

(二)SOLAS

根据SOLAS公约第5章要求,所有2002年7月1日期建造的船舶都要配备航行数据记录仪(voyage data recorders(VDRs))。如同飞机上的“黑匣子”, VDR使船舶事故调查人员可以审查事故发生前船员的操作规程和指令,从有利于确定事故原因。此外,SOLAS公约第5章还强制性要求船舶配备自动定位系统(automatic identification system(AIS))。

《海洋法公约》第22条第3款a项规定,沿海国考虑到航行安全认为必要时,可要求行使无害通过其领海权利的外国船舶使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道(sea lanes)和分道通航制(traffic separation scheme),但沿海国根据本条指定海道和规定分道通航制时,应考虑到主管国际组织的建议。

关于指定海道的规定主要见于SOLAS公约regulation V/8。该条规定:与国际海事组织决议和指南的标准相符的海道制度应当推荐给所有船舶使用,对于特定的船舶或载运特定货物的船舶,可以强制适用。Regulation V/8的d段明确了制定海道制度是政府的责任。政府在制定海道时应当考虑IMO的相关指南和标准。

SOLAS regulation V/8-1授权各国在考虑IMO相关指南和标准的前提下制定和实施船舶强制报告制度。船舶进入报告区后必须向沿岸国主管机关报告详细的航行计划。对某些特定船舶或装在特定货物的船舶,主管机关还可以要求报告其他信息。SOLAS公约regulation V/8-2则是关于船舶交通服务(vessel traffic services)。该条规定只有在沿岸国的领海内才可以设立强制的船舶交通服务。

SOLAS公约第7章规制的是船舶载运危险货物。该章主要关注了船舶载运危险货物时所应采取的安全措施,比如安全包装和堆载等等。本章的规定亦得到其他IMO法规的补充。这些法规包括:《危险化学品散装船建设和装备规则》(the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk(IBC Code)),《液化气散装船建设和装备规则》(International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquified Gases in Bulk(IGC Code)(regulationⅦ/13)),《国际海运危险货物规则》(the International Maritime Dangerous Goods Code(IMDG Code))以及《船舶安全载运核燃料、钚和高等级放射性废物规则》(the Code for the Safe Carriage of Irradiated Nuclear Fuel,Plutonium and High-Level Radioactive Wastes in Flasks on Board Ships(INF Code))。

(三)Anti-Fouling Convention

防污底漆被广泛用于船舶底部以防止海洋生物(诸如海藻、软体动物等)附着于船壳从而减慢船舶的航行速度和增加燃料消耗。早期船舶通常使用石灰或砷涂于船壳表面。现代化学工业发展之后,金属化合物作为有效的防污底漆开始被适用。这些化合物会慢慢渗入海水中,杀死船壳或船底附着的甲壳类动物和其他海洋生物。然而,研究表明,防污底漆中的化合物会持续的存在与海水中,杀死其他海洋生物、损害海洋环境并很有可能会进入人类的食物链。1960年代研发的迄今最有效的防污底漆之一含有有机锡化合物(organotin tributylin (TBT))。便被证实造成了蚝类动物的畸形以及海螺性状的改变。

1989年IMO确认有机锡对于环境具有损害作用。1990年IMO海洋环保委员会通过一项决议建议政府采取措施减少含有机锡的防污底漆用于短于25米的非铝壳船舶。同时减少浸出率大于每天4微克有机锡的防污底漆的使用。1999年11月,IMO通过大会决议,要求海洋环保委员会制定全球性的法律以应对船舶防污底系统的有害影响。该决议呼吁在2003年1月1日前在全球范围内初步禁止、在2008年1月1日前完全禁止船舶使用含有无机锡的防污底系统。

新的《防污底公约》于2001年10月5日通过,2008年9月17日生效。公约将“防污底系统”界定为用于船舶以控制和防止不利生物附着的涂层、油漆、表面处理、表面或装置。公约适用于有权悬挂当事国船旗的船舶、无权悬挂当事国船旗,但在该当事国权力下营运的船舶、以及进入当事国港口、船厂、或近海装卸站的其他船舶(第3条第1款)。从事国际航行的400总吨及以上的船舶,不包括固定或浮动式平台、浮动式存储装置(FSU)、浮动式生产、储存和卸货装置(FPSO),须在船舶投入营运前或《国际防污底证书》(证书)第一次签发前进行初次检验。此外,在改变或替换防污底系统时也应进行检验并须签注在《国际防污底证书》上(附件4第1条第1款)。长度24米及以上但小于400总吨的国际航行船舶(不包括固定或浮动式平台、FSU和FPSO)携带一份由船舶所有人或船舶所有人的授权代理所签署的声明。该声明还须辅以适当的单证(例如油漆收据或承包商的发票)或包括适当的签字(附件4第5条第1款)。

被禁止和控制的防污底系统由公约的附件1列出,并可根据需要进行更新。根据附件1的规定,自2003年1月1日始,所有船舶不得施涂或重新施涂在防污底系统中充当杀虫剂的有机锡化合物。自2008年1月1日始,所有船舶(2003年1月1日前建造并在2003年1月1日或以后未曾坞修的固定或浮动式平台、浮动式储存装置(FSU)、浮动式生产、储存和卸货装置(FPSO)除外)须: (1)在船壳上或外部构件或表面上不得有此类化合物;或(2)应有一个阻挡底层不符合要求防污底系统渗出此类化合物的隔离层。此外,为了保障船舶的合法权益,《防污底公约》第13条第2款规定,如果在执行本公约第11和12条时船舶受到不当滞留或延误,该船有权要求对其受到的任何损失或损害予以赔偿。

(四)WM Convention

国际法上对于海洋外来物种的规制最早可见于《海洋法公约》第196条第1款。①Karen Scott,Defending the World below the Brine,Managing Invasive Species under the 2004 Ballast Water Convention-A New Zealand Perspective,Journal of International Maritime Law,vol.14,2008,p.309.该条规定各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染,或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。

然而,自1982年《海洋法公约》通过以来,国际社会对于全球人类活动和环境的关系的理解更加深入,可持续发展的理念更加深入人心。生态系统的理论使得国际社会可以从更加全面的角度来看待海洋外来物种问题。②Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol.17,2003,p.238.尤其是1992年《生物多样性公约》的通过,并获得世界各国的广泛认可和支持。③Until now,there are 193 Parties of the CBD,see http://www.cbd.int/convention/parties/list/,20 May 2011.《生物多样性公约》第8条第h款规定,每一缔约国应尽可能并酌情防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。

如前文所述,IMO在1973年通过了MARPOL公约以彻底清除来自船舶营运造成的石油和其他有害物质对于海洋环境的污染并尽量减少船舶事故所造成的海洋污染。①Preamble,MARPOL73/78.para.5.尽管MARPOL公约本身并不规制压载水导致的外来物种入侵,但公约主要在3个方面为后来的《压载水公约》提供了可借鉴的制度:(1)建立特殊区域;(2)证书和检验机制;(3)提供接收设施。②Maria Helena Fonseca De Souza Rolim,The International Law on Ballast Water,Preventing Biopollution,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2008,p.54.1993年,作为过渡性措施,IMO通过了A.774(18)号决议(预防船舶压载水和沉积物引入外来物种和病原体指南)。该决议随后在1997年被IMO A.868(20)决议修改。上述指南尽管不具有法律约束力,但其确立了国际公认的压载水管理实践并呼吁各国统一预防压载水引发外来物种入侵的实践。需要指出的是,IMO指南所规定的预防压载水引发外来物种入侵主要依赖压载水的深海交换(mid-ocean exchange),而并未关注压载水处理技术的研发和应用。③Jeremy Firestone and James J.Corbett,Coastal and Port Environments:International Legal and Policy Responses to Reduce Ballast Water Introductions of Potentially Invasive Species,Ocean Development and International Law,vol.36,2005,p.294.

2004年《压载水公约》获得通过。该公约将在代表全世界航运业总吨位35%的30个国际加入的12月后生效。④BWM Convention.Article 18(1).截至2011年8月31日,全世界共有28个国家加入了《压载水公约》,占到全世界航运业总吨位的26.37%。这其中包括诸如瑞典、荷兰、法国和西班牙、加拿大在内的欧美国家,也包括挪威、韩国等航运强国,还有马尔代夫、库克群岛等小岛国,以及墨西哥、巴西、埃及、肯尼亚、南非等发展中国家。从2009年9月到2010年9月,短短的1年时间就有11个国家批准加入《压载水公约》。这些无疑都显示了《压载水公约》被国际社会接受是大势所趋。《压载水公约》为压载水管理提供了两重标准,即公约规定的最低标准和授权沿岸国制定更高的标准。《压载水公约》及其附则和补充指南为压载水管理确立了4项基本要素。即计划与记录(planning and record keeping)、沉积物摄入和排放管理(management of sediment uptake and discharge)、压载水摄入和排放管理以及特殊海域要求。此外,《压载水公约》还规定了其他义务,比如通知和提供信息、研发、合作以及执行机制等。⑤See IMO Assembly,Resolution A.982(24)revokes annex 2 of resolution A.927(22). Resolution A.982(24)adopted on 1 December 2005.Revised guidelines for the identification and designation of particularly sensitive sea areas,A 24/Res.982,6 February 2006,p. 312.由于压载水中所含的外来物种可能会对公共健康造成威胁,因此《压载水公约》在适用和执行过程中也需要参考世界卫生组织制定的《国际卫生守则》(International Health Regulations)和其他船舶卫生规定。①For details,see Moira L.McConnell,Ballast and Biosecurity:The Legal,Economic and Safety Implications of the Developing International Regime to Prevent the Spread of Harmful Aquatic Organisms and Pathogens in Ships’Ballast Water,Ocean Yearbook,vol. 17,2003,pp.48-51.

六、国际法律体系所面临的挑战

毫无疑问,在过去的几十年里,国际社会制定了广泛而详尽的预防船舶污染的法律体系。然而,挑战仍然存在。

预防船舶污染的国际法法律体系所面临的首要挑战就是如何增强国际法在各国的有效适用和执行。国际海事公约的实施成效几乎完全依赖各成员国的国内法律体系。②Armin von Bogdandy,Pluralism,Direct Effect,and the Ultimate Say:on the Relationship. between International and Domestic Constitutional Law,International Journal of Constitutional Law,vol.6,2008,p.397.缺乏能力、缺乏相应的技术知识、缺少政治意愿、没有长期全面的规划都构成了国际法无法在各国有效实施的原因。③Unedited reporting material on the topic of focus of the twelfth meeting of the United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea,entitled:“Contributing to the assessment,in the context of the United Nations Conference on Sustainable Development,of progress to date and the remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits on sustainable development and addressing new and emerging challenges.A/66/70/Add.1.IMO有时被戏称为“无牙的老虎”,其原因就在于IMO几乎无法监督其制定的国际公约在各成员国的适用和执行。④E.g.In order to improve implementation and enforcement by flag States,the IMO approved the Voluntary IMO Member States Audit Scheme to provide a comprehensive and objective assessment of how effectively flag States administer and implement the mandatory IMO instruments covered by the Audit Scheme.In 2009,the IMO Assembly endorsed the decision of the IMO Council and agreed to make the Audit Scheme an institutionalized,mandatory scheme,which will only be phased in through the introduction of amendments to IMO instruments in 2013,for entry into force in Jan 2015.See A/65/69/ Add.2,paras.73-74.这其实也是整个国际法所面临的共同问题。关于国际法的有效性,有两大问题值得关注:(1)在国际法制定的过程中,国家适用和遵守相关国际法的能力大小几乎被完全忽略了。(2)当今国际法律框架依然是以国家为中心,集中关注的是国家如何控制和预防船舶污染海洋。⑤Emeka Duruigbo,Reforming the International Law and Policy on Marine Oil Pollution, Journal of Maritime Law and Commerce,vol.31,2000,pp.81-85.目前,国际社会对于如何提高国际法律体系的有效性这一问题依然束手无策。现行的程序和机制难以保证各国充分完全遵守国际法。①Veronique Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea,Implementing Global Obligations at the Regional Level,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2007,p.40.

预防船舶污染的国际法律体系所面临的第二大挑战是如何平衡沿岸国管辖权与船舶航行自由权利之间的冲突。船舶航行自由的权利一直被《海洋法公约》奉为圭臬。如前文所述,《海洋法公约》试图在航行自由和沿岸国管辖权之间建立起一种微妙的平衡。然而,单纯依靠船旗国管辖权并不足以有效的预防船舶污染,保护海洋环境。②See Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.新加坡国立大学法学院的Alan Tan教授分析到,船旗国管辖权的最大缺陷在于,大多数船旗国的旗下船舶并不进入其自身管辖的海域,而对船舶造成其他国家管辖海域的污染,船旗国显然没有太大的动力去加以规制。③Alan Tan,Vessel-Source Marine Pollution:The Law and Politics of International Regulation,Cambridge:Cambridge University Press,2006,p.18.因此,有一种观点认为,预防船舶污染的国际法律体系太过偏向于保护船舶的航行自由权利。沿岸国缺乏制定和执行有效的防污法规的权能。国际法的发展和沿岸国权能的扩张,往往是在大的船难事故发生之后。④Chelsea Purvis,Coastal State Jurisdiction under UNCLOS:the Shen Neng 1 Grounding on the Great Barrier Reef,Yale Journal of International Law,vol.36,2011,p.208.值得关注的是,沿岸国已经开始在实践中逐步扩张其管辖权以保护海洋环境。这一趋势往往可能导致区域/国内法与国际法之间的关系的紧张。最典型的案例无疑是国际航运公会(Intertanko)2008年在欧盟法院起诉欧盟委员会案(Case C308/06)。该案中,国际航运公会认为欧盟2005/35/EC关于对船舶污染施加刑事责任的指令违反了现行国际法(《海洋法公约》和MARPOL公约),应当予以撤销。国际航运公会担心欧盟的法令会使得通过欧盟水域的船舶承担较世界其他区域更加严格的法律责任。⑤Case C308/06,at http://eur-lex.europa.eu/Lex UriServ/Lex UriServ.do?uri=CELEX:62006J0308:EN:HTML,29 May 2011.

船舶造成公海的污染如何预防,是国际法律体系所面临的第三大挑战。当前的国际法律体系主要依靠船旗国管辖预防公海的船舶污染。沿岸国对于船舶在公海的行为几乎没有管辖权。因此,公海的海洋环境有成为“公有悲剧”(common tragedy)的趋势⑥Garret Hardin,The Tragedy of the Commons,Science,vol.162,1968,pp.1243-1248.。如何有效的预防公海的船舶污染?依然有待国际法和区域/国内法的发展。

最后,如何减少船舶的温室气体排放以应对气候变化,亦是国际法律体系当前的一大挑战。2009年第2次IMO温室气体研究报告估计,仅2007年全球航运业排放的二氧化碳就达到10亿4千6百万吨,占到全球温室气体排放总量的3.3%。而其中国际航行的船舶的二氧化碳排放量为8亿7千万吨,占到全球排放总量的2.7%。如果不采取有效的措施控制船舶的温室气体排放,那么到2050年,全球航运业的排放量将可能达到2007年排放量的1.5到2.5倍。①Second IMO GHG Study 2009,Update of the 2000 IMO GHG Study,Executive Summary,MEPC 59/4/7,9 April 2009.客观的说,IMO在过去的几年中为航运业减排做出了巨大的努力,但迄今尚无有约束力的国际法律文件出台。立法制定中遇到的最大难题是如何在航运业中适用《联合国气候变化框架公约》所确定“共同但有区别原则”“(common but differentiated responsibility(CBDR)?.②Principle 7 of the Rio Declaration provides the first formulation of the CBDR,and it states:“In view of the different contributions to global environmental degradation,States have common but differentiated responsibilities.The developed countries acknowledge the responsibility that they bear in the international pursuit of sustainable development in view of the pressures their societies place on the global environment and of the technologies and financial resources they command.”For the application of CBDR in shipping industry,one of the major problems is that a huge number of ships operate under flags of convenience.In that case,ship.owners from developed countries can easily disguise their identity.See Saiful Karim and Shawkat Alam,Climate Change and Reduction of Emissions of Greenhouse Gases from Ships:An Appraisal,Asian Journal of International Law,vol.1,2011,pp.131-148.2008年哥本哈根气候变化大会上,挪威提交的将航运减排纳入到会议最终达成协议的提案遭到了中国、印度、沙特阿拉伯以及巴哈马反对。该提案因此无疾而终。③See http://www.seas-at-risk.org/news_n2.php?page=273,29 May 2011.中国在航运减排问题上的立场是IMO应当扮演技术性的角色,而将政治、法律和经济问题交由《联合国气候变化框架公约》成员国会议来讨论。④Report of the Marine Environment Protection Committee on its 59th Session,statement by the Delegation of China on GHG Issues,MEPC 59/24 Add.I(2009),Annex 13.para. 5.此外,中国坚持“共同但又区别原则”应当是IMO关于航运减排谈判的关键性原则。⑤Report of the Marine Environment Protection Committee on its 60th Session,MEPC 60/ 22(2010),Annex 4.

七、结 论

在过去的几十年里,国际社会制定了广泛而详尽的预防船舶污染的法律体系。《联合国海洋公约》是总体性公约。它确立船旗国、沿岸国和港口国的管辖权体系。国际海事公约(MARPOL,SOLAS,BWM Convention,Anti-Fouling Convention and etc)则更加具有技术性,具体规制了预防船舶污染的各项标准和操作程序。《联合国海洋法公约》和国际海事公约互相作用,共同致力于预防船舶污染海洋。然而,国际法律体系所面临的最大难题无疑是如何在各成员国有效的适用和执行。此外,重新思考船舶航行自由和沿岸国管辖权的关系日益获得国际社会的支持。而如何在公海预防船舶污染,保护公海的海洋环境和如何减少航运业的温室气体排放以应对气候变化,依旧需要国际法尽快做出更加有力的回应。

(责任编辑:黄海奇)

*刘能冶,比利时根特大学法学院国际法系/海事研究所博士生。电子邮箱:nengye.liu@ gmail.com。