找准强化内部监督工作的创新点

文◎殷志力*

找准强化内部监督工作的创新点

文◎殷志力*

今年以来，河南省禹州市人民检察院在强化内部监督过程中找准创新点，相继探索实行了“领导干部不作为问责制”、“案件现场监督制”、“特别监督员制”等监督机制，切实把内部监督延伸到执法工作的方方面面，渗透到执法工作的各个环节。

一、以创新“不作为问责制”为切入点，强化对领导干部的多角度监督

过去，在对领导干部的监督方面，我们各级检察机关都曾制定完善过多项制度，如《党组议事规则》、《检察委员会议事规则》、《民主集中制制度》、《个人重大事项报告制度》等等，在下级监督上级，扩大干警对党组相关决策的知情权方面，在对领导干部强化廉洁自律方面都起到了一定的积极作用。但这些制度多着眼于领导干部的作为行为，多为禁止性、限制性规定。实践证明，上述那些硬性的规定，其实领导干部很容易做到，他们基本上不用以积极的作为行为违反这些规定，而是多数变主动违反为被动接受，消极应付，工作态度不积极，有时甚至出现敷衍现象。其实，这种不作为、不积极作为行为对检察工作产生的影响和危害更甚于违反规定的作为行为，这种不作为、不积极作为行为尤其是降低了领导干部的创新意识，阻碍了领导干部主观能动性的发挥，在一定程度上阻碍了我们检察工作的创新发展。对此，该院党组高度重视，并把这一现象作为内部监督重点，在监督方式上进行探索，5月底，研究制定了“领导干部不作为问责制度”。

“领导干部不作为问责制”的目的是：为切实解决领导干部在思想观念、履行职责和作风纪律等方面存在的消极、懈怠问题，促进队伍内部监督建设，充分发挥领导干部队伍工作的积极性、主动性、创造性。问责的对象是班子成员和所有中层以上领导干部。在问责范围上，我们明确规定了7种情形：1、不积极执行领导、党组决定，造成工作被动的；2、不严格履行岗位职责，意志消退，理想淡漠，精神萎靡不振，在工作、生活中不起领导干部模范带头作用，造成分管或所在部门工作成绩落后的；3、对有损检察机关利益、声誉的言论或行为不制止、不举报、听之任之的；4、对赌博、宗教、封建迷信等活动不抵制，被群众举报、反映的；5、对案件当事人不履行、不积极、耐心履行解释、说理义务，造成案件当事人上访的；6、在民主评议中，不合格票超过参评人数十分之一以的；7、其它问题需要问责的。为保障该项制度的有效落实，我们对问责形式、问责程序、问责时限均做了详细规定，并提出了具体要求。

目前，该制度正在试行中。6月13日，纪检监察部门在督察中发现反贪局一名领导在夜晚值班期间，不积极履行带班领导责任，导致第二天点名领导空岗。即将此事件报请检察长决定拟进行问责，后经调查发现，该带班领导是因案件办理到了关键环节，致使当晚无法到岗，但未及时委托其他领导替班或向领导履行正常的请假手续。介于此，检察长决定对该带班领导严格按照内部值班制度予以通报批评，并扣除相应的考勤分。该制度的实施有效提高了领导干部工作的积极性、主动性，为干警起到了前所未有的表率作用。

二、以创新“案件现场监督制”为结合点，完善对重点执法岗位、执法人员的实质性监督

近年来，该院通过制定完善《侦捕诉一体化规则》、《案件月分析通报制度》、《案件质量定期通报制度》、《案件催办、督办制度》、《规范当事人会见接触制度》等一系列规章制度，进一步加大了对重点执法岗位、执法人员的监督，尤其是今年以来，许昌市院又提出了《廉政监督员制度》、《廉政监督卡制度》、《案件回访制度》和《纪检监察员制度》，目前，禹州市检察院已严格按照许昌市院的要求由纪检监察部门确定了一名廉政监督员，并在各部门指定了16名纪检监督员 （纪检监察员），严格落实了案件回访制度。在很大程度上规范了案件的办理流程、提高了办案质量和办案效率。但实践表明，上述这些制度多停留在对案件流程表现形式、执法结果或一些文书往来的监督上，所体现的监督多是事后的监督，多是面上的监督，对具体的执法过程、执法行为仍缺乏有效的、直接的监督。为此，该院积极探索实行了“案件现场监督制度”，明确了监督范围、监督主体和监督重点。监督范围为：本院办理的所有自侦案件；上级机关、领导批办的案件；重大、复杂和疑难案件；新闻媒体关注、社会反映强烈的案件；当事人反映强烈的案件；未成年人犯罪案件；检察长认为需要现场监督的案件。监督主体为纪检监察部门人员（廉政监督员）和指定的部门纪检监督员；监督方式为深入案件办理现场，如讯（询）问、查封、扣押、现场勘查等等。监督重点为：执法程序是否公正，执法理念是否正确，执法用语是否文明，执法行为是否规范，是否严格按照规定制作、发放权利义务告知书、廉政监督卡、执法监督卡等。通过实践发现，这一制度也恰恰成了我们落实市院《廉政监督员制度》、《廉政监督卡制度》要求的保障性措施。通过这一制度的运行，我们将内部监督的触角有效延伸到执法的重点环节、办案人员具体的执法行为中，变过去的事后监督为现在的事中、事前监督。该制度的试行，对规范干警文明执法、规范执法起到了一定的促进作用，对有效保护当事人的合法权益起到了极大的推进作用。

三、以创新“特别监督员制度”为突破点，确保对全体干警的全方位监督

过去，该院把对干警八小时以外行为的监督重点主要放在了宾馆、酒店、歌厅等一些娱乐场所，并制定了《干警八小时之外行为监督制度》、《重点案件回访制度》、《车辆管理制度》等相关规章制度，对约束干警行为，树立检察形象，确实起到了一定的积极作用。但上述制度却忽视了对干警在其生活、居住区域内的监督。其实，多数干警八小时之外的活动范围主要还是其生活、居住区域。在相对封闭、狭小的区域内，身份、地位的特殊性很容易使我们的干警成为群众关注的焦点，其言语是否文明、行为是否得当直接影响着检察机关的形象，直接影响着群众对政法机关的评价。为此，该院经研究制定了“特别监督员制度”，通过严格的考核程序，对4名符合下列条件的在职检察人员指定为特别监督员：1、原则性强，作风正派，有责任心；2、熟知懂检察业务，有丰富的社会实践经验，有较高的政策理论水平；3、从事检察工作二十年以上。这些监督员主要负责对干警在居住、生活区内是否存在有特权思想、霸道作风；是否存在有言语不文明、行为不规范现象；是否存在有警车私用现象等等进行回访监督。这一制度的实行进一步约束了干警在这些区域内的行为表现，实现了对干警行为的全面监督，确保了对全体干警八小时之外行为的监督不留死角。

四、以加大检务督察力度为支撑点，确保各项制度贯彻落实，巩固监督实效

一是配足督查设备，为督查提供保障。今年上半年，该院为纪检监察部门新添置了数码相机、摄像机、酒精探测仪等专业督察设备，为督查工作开展提供强有力的物质保障。二是成立三个领导小组，强化检务督察的组织领导。以分管检察业务管理中心、政治处、后勤保障的领导为领导小组组长，分别成立检察业务、检察队伍、检察事务督导小组，具体负责三项工作的开展、协调和督促落实工作。三是创新督察形式。首先是将检务督察工作同干警执法档案的使用紧密结合，将业务月分析通报、案件质量定期通报、检务督察通报结果直接载入干警执法档案，作为年终考核干警工作的依据。通过严格的责任追究和档案使用制度，强化干警的规范执法意识、廉洁自律意识，有效约束干警的执法行为，从根本上杜绝执法不规范和违法违纪行为的发生。其次是开展家庭助廉活动，通过与全体家属签订“家庭助廉承诺书”、召干警家属座谈会、定期进行“贤内部”、“助廉先进个人”评选等措施，借助于家庭力量来不断提醒或约束干警的言行。

通过上述督察措施，切实保障了各项内部监督制度的贯彻落实，全体干警的执法意识得到了进一步加强，执法行为得到了进一步规范，执法效率和执法质量得到了进一步提升。上半年共查立自侦案件21件24人，其中立案侦查贪污贿赂案件16件17人，立案侦查渎职侵权案件5件7人。所立案件中，大案20件23人；所查立的人员中，党政机关工作人员14人，副科级干部7人；共监督各类案件904件，无绝对不诉、无撤案、无错案、无责任事故和安全事故发生；无因执法不当引发重大涉检上访案事件，实现了涉检信访工作赴省进京零上访；全院干警无严重违法违纪现象发生。2010年5月7日，许昌市检察干警执法档案座谈会在该院召开；2010年6月29日，许昌市检察机关内部监督工作座谈会在该院召开。2010年6月12日，省院《政工通讯》以“禹州市检察院以案件质量评查为载体促进公正廉洁执法”为题对该院的案件评查工作进行了专门报道。截止6月30日，该院在省级以上报刊杂志共发表各类宣传、调研文章50余篇，为宣传检察文化，树立检察形象，推进检察工作发展起到了积极的作用。

*河南省禹州市人民检察院检察长［461670］