新公共管理在我国行政改革中的适用性与路径选择

王颖

新公共管理在我国行政改革中的适用性与路径选择

王颖

20世纪80年代以来，西方兴起了一种新的行政理论——新公共管理理论。新公共管理运动是西方国家行政管理领域的创新，对我国的行政管理改革具有启示意义。但由于中西社会发展阶段和改革所面临问题的差异，因此，应结合中国实际学习和借鉴该理论。分析了该模式在当代中国的适用性，并探讨了我国行政改革的路径选择。

新公共管理；行政改革；适用性；路径选择

20世纪后期，西方各国传统的政府运行机制已经很难适应经济社会的变化，为了使陷于困境的行政活动跳出泥潭，西方各国掀起了一场政府管理改革运动的浪潮。综观各国的行政改革，尽管其在改革的内容、策略、规模和力度等方面不尽相同，但都体现了一个基本的价值取向，以一种新公共管理行政模式（NPM）取代传统的官僚制行政模式。分析和探讨新公共管理行政模式，无疑具有重大的现实意义与理论价值。

一、新公共管理的基本内容

第一，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。在传统公共行政管理中，政府的主要职责是收取税金和提供服务，而新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。

第二，政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,政府服务以顾客或市场为导向。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。这样公众就拥有了更多的选择权，顾客或市场为导向将会建立起一个推动政府改善工作的良好机制。

第三，政府广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块，使得基层人员缺自主权，政府机构难以对新情况及时做出反应。而新公共管理认为，与集权相比，授权或分权有许多优点：授权或分权的机构更有灵活性，更有效率，更有创新精神；而机构成员有更高的士气，更强的责任感，更高的效率。因此，政府可适当采取授权或分权的办法，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。

第四，政府应在公共管理中引入竞争机制。传统观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府单独承担。而新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过引入竞争机制，从而提高服务供给的质量和效率。

第五，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。如重视人力资源管理、强调“成本—效率”分析、全面质量管理等等。同时，政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，使决策与执行分开，并移植私营部门的某些管理办法：“如采用短期合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺等等。”这样，公共部门与公众有了亲密接触的机会，了解公共管理的关键所在，从而对社会进行有效治理。

第六，公务员不必保持中立。新公共管理认为，行政本身就具有浓厚的政治色彩，要求公务员完全保持政治中立是不现实的。因此，“新公共管理”则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。这样能使他们正确理解政策的目的意图。

二、新公共管理在当前中国行政改革的适用性

中国行政改革开始面临来自传统与后现代的双重挑战，一方面要致力于推进国内从前工业社会向工业社会的转型，另一方面又要迎接来自后工业社会和信息时代的挑战，中国的行政改革由此呈现出比西方国家更大的复杂性与特殊性。因此，对新公共管理模式在中国的适用性必须结合当代中国特殊的行政生态环境进行审慎的分析。新公共管理模式在当代中国的实施尚存在以下几方面的问题：

一是我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制，是新公共管理理论的必要条件。然而，一方面我国目前尚处于法制不健全、法律供给不足的阶段，可操作的行政法规还不完备，还缺乏对行政权力有效的监督制约机制。另一方面，我国目前的市场经济体制总体上还处于不健全、不完善和不成熟的状态，缺乏公平交易的制度体系和保证信息高度透明与自由流动的机制。如果缺乏上述制度的保证，那么，私营部门要想长期在公共服务领域立足是很难做到的。

二是我国的非政府组织或非营利组织在数量和质量上都远不尽如人意。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和社会力量，这就需要一批发育成熟、自我管理和自治能力都较强的非政府组织或非营利组织。然而在过去，所有公共管理事务一概由政府承办，这些组织不但发育不足，而且其脆弱的自我管理与自治能力使政府的职能目前还不能一次性“卸载”。如果政府将大量公共管理职能迅速而全面地从政府部门剥离出去，那么，社会就可能因找不到合适的承接主体而产生混乱，就会造成某些社会需求难以得到满足的局面。

三是我国长期处于官僚化不足的状态。众所周知，西方国家的政府组织是以基于韦伯理论的现代官僚制为核心的。韦伯所描述的现代官僚制，实际上是一种理想状态，在现实生活中很难企及。各个国家所表现的常态，“要么是官僚化不足，要么是官僚化过度”。而在当代中国，由于体制的惯性和历史的原因，中国的官僚制整体上尚处于发育不足的状态，例如行政管理的专业分工不明晰、专业人才匮乏，行政腐败严重，等等。在我国官僚化不足的情况下，如果简单模仿“新公共管理”运动对于官僚制的批判，就有可能否定韦伯式的现代官僚制对于改造我国传统官僚制的积极意义，从而迷失适应我国行政管理现状的管理体制选择的方向。

四是我国公务员的整体素质不高。B·盖伊·彼得斯在谈到解制式政府改革模式时说：“解制式改革只有在公务员制度的精神占优势地位的情况下才有可能获得成功。公务员制度的价值观，包括为任何政治领导忠诚服务、操守廉洁、正直公平，等等。”很显然，这种公务员制度的精神需要公务员制度的长期发展才可能形成，而我们的公务员制度才确立不久，公务员整体素质还不高，存在着专业人才匮乏、行政人员轻视法律与规范、行政腐败严重等问题，还很难有西方国家在这方面所具备的文化底蕴；而且，从民众的角度讲，由于长期全能主义政府模式的影响，我国民众习惯于公共服务只能由政府提供的传统，他们还不习惯于根据市场规则自主地在公共部门和私营部门之间选择服务提供主体，这就阻碍了公共服务向市场组织转移的进程。

三、新公共管理：中国行政改革的路径选择

笔者强调，中西方社会发展阶段与所面临的基本问题的差异并不意味着我们就应消极等待，一方面我们完全可以利用自己的“后发优势”，取其所长，为我所用；另一方面，我们要考虑到东西方在社会历史背景、制度模式方面的差异。笔者认为主要应从以下几方面入手：

第一，尽快完善相关法律制度，为行政管理改革提供良好的法治环境。西方的“新公共管理”运动虽然也包含某些激进因素，但却未引起严重的社会动荡，其主要原因在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，我们一定要为行政管理改革营造良好的法治环境。我国的行政管理长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。为了解决这个问题，我国行政管理改革面临着一个西方“新公共管理”运动无需特别考虑的重要任务，即建立和完善各种行政法规，规范行政行为，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看，至少要完善三个方面的行政法规：行政机关组织法、部门组织法和行政程序法。只有建立和完善了各项行政法规，才能为依法行政提供权威性的依据。

第二，大力培育非政府组织或非营利组织，为一部分公共管理职能从政府剥离出来创造相应的社会条件。我国非政府组织或非营利组织的发展相对滞后，在某种程度上影响到政府公共管理职能向社会转移的进程。因此，要采取有力措施，催生更多的非政府组织或非营利组织，并使它们健康地发育、成长，具备承接公共管理职能的组织基础和内在能力。这些组织在承接了部分公共管理职能之后，还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为在我国由计划体制向市场体制的转型过程中，经济理性的过度膨胀引起了一定程度的道德观念的淡化。社会上的不道德现象、公权领域中的腐败行为，必然会对这些组织产生影响。这可能导致所谓“非营利组织失灵”，即“非营利部门偏离奉仕于社会公益或公益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。”为了避免非营利组织失灵，必须在规范这些组织发展的法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、方式等作出明确的规定，并建立这些组织的道德控制机制。

第三，既促进完善现代官僚制建设，又建构新公共管理相结合的行政模式。韦伯式的法理型现代官僚制在西方发达国家因为已经趋于老化、僵化而受到“新公共管理”运动的冲击，但这种官僚制的理性化、科学化、职业化的特点，却有助于克服我国传统行政体制中长期存在的家长制作风、下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响。鉴于西方国家刻板僵化的官僚制已经无法应对竞争激烈的后工业化时代，新公共管理模式不但有助于协调政府与社会的关系，而且能够消除官僚制的弊端。我国尚未完全具备实施“新公共管理”模式的条件，而官僚制强调政令统一，管理法制化，分工专业化能满足我国现代化的需要，这就意味着中国在改革官僚制的同时必须加强官僚制，在提倡掌舵型政府和服务型政府的同时必须添加官僚制的合理因素。在今后相当长的时间内建立与我国工业发展相适应的，以官僚制和新公共管理相结合的行政管理模式是我国行政改革的必然选择。

第四，提高公务员整体素质，加强公务员的思想政治工作。在我国，行政机关工作人员整体素质不高是一个不争的事实。因此，在当前情况下，提高公务员的素质更具重要意义。通过加强公务员思想政治工作来完成政策要求。从宏观的角度来看，思想政治工作能够保证公务员的人生观的正确方向；能够为公务员的工作提供精神动力；有助于协调行政组织的内部工作。从微观的角度来看，加强思想政治工作有利于提高公务员的政策认同水平。总之，加强思想政治工作能够保持公务员的政治敏感性，能够体察到国家政策方针的真正目的意图，能够保证行政管理改革的成功进行。

值得注意的是，任何公共行政改革都是一种尝试，都需要实践的检验，新公共管理也不例外。所以，我们在建设具有本国特色的新公共管理理论时，不能不加选择地照搬照抄，而是要取其精华，弃其糟粕。对于其适用于我国的理论，要在更深层意义上挖掘，超越西方学者，使其更好地促进我国行政改革目标的实现。

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D038

A

1673-1999（2010）21-0016-03

王颖（1987-），女，江苏苏州人，中国矿业大学（江苏徐州221008）文法学院行政管理专业2009级硕士研究生，研究方向为政府管理理论与实践。

2010-09-26