我国能源利用效率法律制度探析

李文练

（西南政法大学,重庆 400031）

我国能源利用效率法律制度探析

李文练

（西南政法大学,重庆 400031）

能源与人类社会的发展息息相关，目前我国经济发展过程中能耗高，能源利用效率低，成为制约经济社会发展的瓶颈，当前解决能源和环境问题的一个关键就是要提高能源的利用效率。因此，我们有必要厘清我国的能源利用现状与问题以及能源利用效率法律制度存在的不足，在借鉴国外能源利用效率的法律制度和政策的基础上，完善我国能源利用效率的法律制度。

能源利用；能源效率；法律制度

能源是为人类的生产和生活提供各种能力和动力的物质资源，是国民经济的重要物质基础。能源问题事关国计民生，已经成为国际环境与发展考虑的核心问题。同时，能源问题对国际政治的影响也日渐紧密，世界各国在制定外交战略和处理对外关系时越来越注重能源因素。当前解决能源和环境问题的一个关键就是要节约能源、提高能源的利用效率。国际能源机构在一份公告中表示，面对能源供应安全及全球气候变化问题，各国政府短期内能采取的最佳办法就是提高能源利用效率。[1]

1 我国能源利用面临的严峻挑战

1.1 能源供求矛盾突出

随着我国经济规模进一步扩大，能源需求会持续较快增加，对能源供给形成巨大压力，石油天然气等传统能源的对外依存度将进一步提高。首先，从20世纪90年代开始，我国经济发展步入重工业化阶段，重工业占工业总产值比重不断上升。其次，城市化进程加快会使人均能源需求大幅增加，因为城镇人均能耗为农村的3.5倍。再次，消费结构升级拉动能源需求增加，特别是私人汽车的迅猛增加使未来石油需求大大提高。因此，未来能源需求的大幅增长不可避免。

石油仍然是最重要的单种燃料，不过其所占的比例从35%降到了32%。煤炭的比例将从25%上升到28%，天然气的比例将从21%上升到22%。在2005年至2030年期间，从绝对数量上看，在所有一次能源品种中煤炭的需求增幅最大，天然气和石油紧随其后。煤炭需求在2005年至2015年期间将猛增38%，到2030年将增加73%，增长速度高于前几期《展望》中预测的增长值[2]。

1.2 能源利用效率低下

国家发改委能源局2005年公布，中国能源消费总量已经位居世界第二，约占世界能源消费总量的13.56%。中国人均煤炭、石油、天然气资源量仅为世界平均水平的60%、10%和5%，但每吨标准煤的产出效率仅相当于日本的10.3%、欧盟的16.8%、美国的28.6%。每立方米水的产出效率，世界平均是37美元，中国只有2美元，而英国是93美元，日本是55美元，德国是51美元。

目前我国能源利用效率为33%左右，比发达国家低近10个百分点。据有关分析，通过产业结构调整、产品结构调整、降低高能耗行业的比重、增加高附加值产品的比重以及居民生活用能优质化等措施，我国“十五”期间国民经济产值能耗总节能潜力达4亿吨标准煤左右。

1.3 环境污染现状严重

自工业革命以来，人类正在以可怕的速度破坏生态环境，人类社会面临着生存的严峻挑战，水土流失、森林锐减、物种灭绝、资源枯竭、全球气候变暖、环境污染……人与自然的平衡关系遭到严重破坏，这种全球性的环境危机，已经威胁到人类与自然系统的稳定和发展。根据世界银行估计,每年中国环境污染和生态破坏造成的损失与GDP的比例高达10%。由煤炭燃烧形成的酸雨造成的经济损失每年超过1 100亿元人民币。自20世纪90年代中期以来,中国经济增长中有2/3是在环境污染和生态破坏的基础上实现的。《世界发展指标2006》指出世界上污染最严重的20个城市我国占了13个。

2 我国能源利用效率法律制度存在的问题

2.1 法律法规体系不健全、可操作性不强

在能源立法上，20世纪80年代以来，我国先后制定了 《矿产资源法》、《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等有关能源的重要法律，并根据形势的发展对部分法律予以了修订。但能源法律法规体系仍然不够健全，存在诸多立法空白。目前我国缺乏一部能源领域的综合性、基础性法律。石油、天然气、原子能等领域的能源专门法至今缺位。现行能源法律存在诸多立法空白，已有能源立法主要调整的是能源的开发、利用等行为，而对能源产品的销售和服务缺少规范。同时缺少能源公共事业法，一些能源立法已跟不上时代步伐，不能适应目前市场经济的发展，应予修订。其次，法律的可操作性不强，立法质量不高。配套法规的制定跟不上需要，法律的修改不及时。

2.2 重点领域节能情况不容乐观

政府部门是能源消费的重要部门，据测算，2005年，政府机构能源消费量达8 700多万吨标准煤，约占全国终端能源消费量的7%，而且，其增长速度高于全国能源消费量的增长速度。2008年，全国党政机关能源消费占全国终端能源消费的7%左右，人均耗电量是城镇居民的10倍多。

重点用能单位是我国的耗能大户。统计显示，钢铁、有色、煤炭、电力化工等行业的922家重点耗能企业的能源消耗占全国一次能源消费总量的31.5%。建筑行业也是能源消耗的重点领域。按照目前的建筑能耗状况，到2020年中国建筑能耗将比2004年增加2.5亿吨/年标煤和新增耗电5800～6300亿度/年，总计折合电力约1.3万亿度，新增量相当于目前建筑总能耗的1.3倍。根据发达国家经验，随着城市发展，建筑将超越工业、交通等其他行业而最终居于社会能源消耗的首位，达到33%左右[3]。

2.3 节能标准体系和能效标识制度缺位

标准是从源头控制能耗的技术措施和政策手段。节能标准是企业实施节能管理的基础，又是政府加强节能监管的依据。2008年8月28日，国家标准委发布了GB/T22336-2008《企业节能标准体系编制通则》，作为一项指导企业编制节能标准体系的国家标准，这项标准规定了企业节能标准体系的编制原则和要求、企业节能标准体系的层次结构、企业节能标准体系的编制格式。然而，目前我国节能标准体系还不健全，甚至个别企业还是空白，同时措施不配套，标准质量还不高，缺乏充分的信息交流以及政府的有力引导。

能效标识是各国积极采取的节能手段之一。我国能效标识制度自2005年3月1日实施以来，累计节电900亿千瓦时，折合3 000多万吨标准煤。可见，我国能效标识制度得到了国家的重视也取得了一定成效，但由于建立时间比较短，难免存在不足之处，主要表现在：首先，能效标识制度体系不完善，能效标识覆盖产品范围较小，且缺少相关企业的积极参与。其次，监管力度不足，相关管理办法没有就违规企业和产品的处罚作出详细的规定，也没有制订出与之相配套的强制推广措施，这就极易给推销违规产品的违规企业钻空子。

2.4 执法不严、监督不力

在法的实施过程中，还存在大量有法不依、执法不严、违法不究、监督不力的情况。我国在推行提高能效的过程中，法律机制发挥的作用还不够，法制建设远远不能适应现实的需要，地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生，一些公职人员滥用职权，知法犯法，严重损害了国家和人民的利益。真正将提高能源效率纳入法制化的轨道还有相当的距离。另外，对违法行为处罚力度明显不够。例如，新节能法在重点用能单位的监督管理方面，从管理内容到处罚措施虽都有规定，但违规处罚力度仍有所偏轻。

3 我国能源利用效率法律制度的改进对策

3.1 建立健全能源法律法规体系

运用法制手段规范和调节能源开发利用活动，是世界各国的通行做法。如何科学、合理地开发利用能源，能源法起着重要的规制作用。对于推动企业节能，单纯依靠市场调节往往失灵，法律强制手段必须发挥作用。科学管理要解决的就是建立一个能够支持科学用能的法律政策环境[4]。我们应该完善相关法律法规，充分发挥法律手段在提高能源利用效率中的作用，运用法律手段保护和利用能源是现代社会的必然选择。因此必须增加法律的可操作性，抓紧制定配套法律法规，对已不适应市场经济发展要求的法律法规要及时修订。

3.2 推动重点领域节约能源和提高能效

提高能效，必须政府先行。仅全国政府机构就有6亿平方米公共建筑，如果按节能50%的目标进行改造，每年就可节约1 800万吨标准煤，减少二氧化碳数量30万吨。抓好政府机构的节能工作对于社会将起到示范和带头作用，因此有必要以法律的形式明确政府的节能义务，加强政府机构的节能管理。其次，监管重点用能单位的节能工作，对于缓解经济社会发展面临的能源和环境约束具有重要意义。再次，有必要规定建筑方面的节能制度和管理措施，同时政府部门要编制相关领域的节能规划，制定相关节能标准等，而具体的问题则由专门法规和规章规定。

3.3 建立节能标准体系和能效标识制度

政府对节能工作的管理涉及很多方面，要把政府的节能监管建立在法制基础上，必须建立科学的节能标准体系。目前，我国的节能标准还不健全，应当进一步明确有关部门组织制定强制性的用能产品和设备能源效率标准、高耗能产品单位能耗限额标准，并对健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗量限值标准等提出要求[5]。

我国虽已确立能效标识制度，但还存在不足，应进一步完善。首先要认真贯彻实施《能源效率标志管理办法》，国家相关部门要加大市场监管以及查处违规企业和产品的力度。其次根据各种终端用能设备的节能潜力、预期效益、相关机构的能力、国际一致性等因素，制定终端用能设备能效标识以及配套标准，从而提高用能产品的能源效率、促进市场竞争、减少污染物的排放，保护环境。

3.4 加大执法力度，强化法律责任

首先要建立政府节能工作责任制度，实行节能目标责任制和节能评价考核制度。政府各部门在各自的职责范围内依法履行与节能有关的管理职责，细化地方政府考核体系中的节能指标，使其具有可操作性。对于工作中监督管理不到位的政府及其部门，主要领导要负行政责任乃至刑事责任，同时加强公众参与，保证政府工作的公开透明。其次要提高处罚标准，加大处罚力度，切实解决“守法成本高，违法成本低”的现象。相关能源立法对违法行为的处罚力度偏轻，而适当加大处罚力度会更有利于今后节能工作的开展。只有强化能源法律法规中的法律责任，才能对违法者形成强有力的威慑，以保证节能工作的顺利进行，提高我国的能源利用效率，为构建资源节约型和环境友好型社会提供有力保障。

[1]国际能源机构敦促各国提高能源利用率[EB/OL].http://www.in-en.com/article/html/energy_1841184141129947.html,2010—06—10.

[2]凤凰网.新能源无法替代化石能源[EB/OL].http://finance.ifeng.com/news/industry/20091224/1624576.html，2010—07—01.

[3]国际新能源网.中国建筑能耗趋势与建筑节能的重要问题[EB/OL].http://www.in-en.com/newenergy/html/newenergy-0845084586331927.htm.

[4]莫神星.节能减排机制法律政策研究[M].北京:中国时代经济出版社，2008：102.

[5]孙佑海.能源立法——实现能源安全的有力保障[J].法学杂志,2007(5).

The Problem and Strategy of Improving Legal System of Energy Efficiency

LI Wenlian
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 400031,China)

The development of human society is related to energy.At present,in the process of economic development in our country,the high energy consumption and the low efficiency has become a bottleneck to restrict the economic development.Now,the key of solving the problems on energy and environment is to improve energy efficiency.So,it is necessary to learn the situation of energy use and the existing insufficiency of legal system of energy efficiency.Using the experience of other countries,we will improve the legal system of energy efficiency.

energy use;energy efficiency;legal system

D920.0

A

1674－5787（2010）05－0033－03

2010-08-30

李文练（1985—），女，广西桂林人，西南政法大学2008级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

责任编辑 田 艾