论我国政府政务公开制度的推进

魏彦超

(华东师范大学，上海200241)

论我国政府政务公开制度的推进

魏彦超

(华东师范大学，上海200241)

建国以来特别是改革开放以来，我国的政务公开有了很大的发展，尤其是《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施以后，我国的政务公开进入一个新的发展阶段，但总体上来说，我国的政务公开尚处于探索阶段，有待进一步推进，这需要我国的公务人员和民众共同努力，早日实现真正意义上的政务公开。

政务公开;理论;意义;问题;原因;措施

政务公开，按照传统的理解，主要是指除国家规定需要保密的事项以外，其他事项诸如党务、行政事务、社会公共事务等都要向社会公众公开。政务公开有广义和狭义两种理解。广义的政务公开，不仅包括了政府事务，而且还包括立法、司法、监督还有其他的社会团体事务，也就是说，只要涉及公共事务，都要向公众公开。狭义的政务公开，就是指政府事务向社会公开。

之所以会产生对政务公开含义的理解分歧，和传统政治学对于“行政”和“政治”的理解分歧是有很大关系的。按照亚里士多德的观点，政治是一切与权力有关的公共事务，而行政仅仅是这些事务的执行。根据古德诺的行政与政治二分法，政治事务包括了行政事务，因为立法、司法、行政皆为政治。我们今天讨论的政务公开仅仅指狭义的政务公开，也即行政事务的公开，村务公开和国有企业的厂务公开也包括在内［1］。

一、我国政务公开的现状

目前，我国政务公开还处于探索阶段，不像西方发达国家那样，已经有多年历史，所以在政务公开的推行过程中，难免会出现很多问题，主要以下四个方面。

(一)政务公开在我国缺乏认知基础

在我国各级政府中，公务员对于政务公开是有一定了解的，但让他们谈谈关于政务公开的知识，多数公务员所知寥寥。至于人民群众，对于政务公开，只是听说过这个说法而已，具体什么是政务公开，没有人能说出个一二三来。有的公民虽然对政务公开有一些初步的了解，但是在实际生活中，很少有公民真正参与政务公开活动。当然这有法律制度方面的客观原因，但从公民的主观原因上来分析，多数公民还是缺少参与政务公开的积极性和主动性，这些因素影响和阻碍了我国政务公开制度的建立和完善。

(二)缺乏对于政务公开的责任追究机制

首先，目前，我国对于政务公开的责任追究只有笼统的模糊规定，操作起来非常困难，往往造成事后难以追究。其次，监督非常软弱。有的地方规定，监督要联合人大、政协、纪检、监察部门进行，没有国家强制力做后盾，没有新闻舆论参与，这样的监督是乏力的。再次，我国政务公开责任追究制度缺位，没有明确政务公开责任主体，也没有明确责任内容，这就很难把握责任追究尺度，造成群众的知情权受到侵害也找不到投诉和举报的地方。最后，政务公开考核监督制度也不完善，缺乏明确的验收标准，“重形式轻内容，重公开轻反馈”的情况时有发生。

(三)政务公开的方式繁多，但公开的内容流于表面化、形式化

这表现在政务公开的内容多为行政结果，而对人民群众普遍关心的行政程序、行政收费、行政审批缺乏透明度，而且多为事后公开，事前和事中群众不知情居多。有的地方规定的政务公开方式多达十几种，但在实际操作中，群众并不知道政府要使用哪一种形式，结果造成公开效果不佳。

(四)政务公开的专门法律规范欠缺

目前，我国虽然也有政务公开方面的法律法规，但都是零散不全面的，没有像国外的《阳光法》、《信息公开法》之类的法律，这就造成我国的政务公开缺乏专门的法律规范。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施弥补了这一空白，但层级明显不够，需要全国人大进一步制定更高层级的法律，来规范政府的政务公开的方式和程序［2］。

二、政务公开的意义与价值

(一)政务公开有利于发展社会主义民主政治、实现人民当家作主

发展社会主义民主政治，离不开政务公开。我国目前正处于民主化改革的关键时期，政务公开不仅仅是满足于人民片面的知情权，而且要形成人民民主选举、民主决策、民主监督的一系列民主制度和程序;人民不仅要事后知情，而且要参与决策;不仅要事先知情，而且要参与监督。如果人民在事前不能知情，事中不能参与决策，事后不能参与监督，就不是真正意义上的社会主义民主政治。

要实现人民当家作主的愿望，就必须公开政府的事务，国家规定保密的事项当然除外。当前要做的就是有序扩大公民的政治参与，而政务公开有利于扩大社会主义民主的形式，体现我国民主政治发展的与时俱进，也有利于拓宽政府服务人民群众的思路。

(二)政务公开是构建社会主义和谐社会的必然要求

当前，我国社会总体上是和谐的，但也存在一些问题和矛盾。比如:居高不下的房价、药价，教育费用的不断攀升，经济发展与环境、资源的矛盾日益突出，城市中的下岗职工，城乡结合部的失地农民，贫困人口，失学儿童和农村的留守儿童和老人。这些问题的解决，需要全社会的共同努力，群策群力才能完成。单靠政府去解决，任重而道远，这就需要政府政务公开，使问题的解决透明化。即使最后解决的结果和民众的理想目标还有一定距离，人民只要看到了政府解决矛盾的努力，也会原谅政府，或者通过政务公开把民众的不满情绪释放出来，或者把一些矛盾解决在萌芽状态，这些都有利于构建社会主义和谐社会。

(三)WTO透明度原则要求政务公开

WTO是成熟的市场经济国家加入的国际性贸易组织，我国虽然通过多年努力加入了WTO，但由于我国的市场经济体制建立时间还不长，离国际社会的要求还有一定距离。虽然国务院要求所有的县级政府都政务公开，有条件的市级政府也实行政务公开，但在这些政府的实际运行中，真正能够做到政务公开的，也是经济发达地区的政府。根据WTO透明度要求，政府必须减少自己对微观经济的管制行为，同时公开自己的政策和行为。近年来，我国和其他国家的贸易摩擦大体都是由于某些地方政府政务不够公开造成的，因此，实行政务公开也是WTO透明度原则的必然要求。

(四)行政管理体制改革、建设服务型政府要求政务公开

行政管理体制改革是政治体制改革的重要方面，改革进行了多年，取得了重大成效，但距离党和人民的目标还有一定的距离。当前要着力建设一支高效优质的行政管理团队，更新理念，提高效率，建设服务型政府。具体来说，就是转变政府职能，提高工作效率，改变管理方式，降低行政成本，提高服务的透明度自觉把便捷服务和优质高效服务结合起来［3］。

(五)政务公开是防止权力腐败和建设阳光政府的重要机制

历史和现实证明，一切权力都有自我膨胀的欲望，而使用权力的人，往往会滥用权力，所以必须对权力加以监督，政务公开正是防止权力腐败和权力不当运行的重要机制。一位哲人说过，阳光是最好的杀毒剂，只有把政府事务公开在人民面前，才能防止暗箱操作，有效阻止权力寻租，只有这样才能建设阳光政府，有效抑制腐败。我们知道，单纯依靠政府官员的自律和道德良心是不能避免腐败的。

(六)信息时代要求政务公开

人类已经进入信息化时代，建设信息化的现代政府也是我国各级政府的奋斗目标。通过互联网与世界各国政府相连，不仅可以提高政府办事效率，而且也是政府了解民情民意的重要渠道。胡锦涛总书记被称为“中国第一网民”正是信息化时代的最佳写照。2003年“非典”和2008年“汶川地震”我国政府处理得当，也是得益于现代媒体的发达，及时把情况和问题报道出来，为政府决策提供了参考，同时也制止了一些别有用心的人利用人民不知情制造混乱。由此可见，政务公开是信息化时代的必然要求。

(七)政务公开体现了人民主权原则

人民主权原则的提出者要首推英国政治思想家洛克和法国启蒙思想家卢梭。洛克和卢梭都认为，在人类早期，政府出现以前，存在特定意义上的“自然状态”。在自然状态下，为了生存，人类过着弱肉强食、人人自危的生活。为了整个人类的继续存在，人们都渴望建立政府，同时让渡自己的一部分权利，交由政府来行使，从而结束自然状态。但人民保留了自己最重要的一部分权利，即生命权、自由权、财产权和知情权，这些都是神圣不可剥夺的权利。也就是说，政府的权力来自于人民的授予，没有不属于人民的权力［4］(P145)。

政务为何要公开，因为人民有知情权。知情权是人民天生而又神圣不可剥夺的权利，人民需要知道政府在做什么，为什么做这些?以及政府的政策和行为是否对人民有利。知情权正是人民主权原则的体现，我国是社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民行使知情权，正是我国社会主义制度优越性的体现［5］。

(八)政务公开发展了社会主义政治文明

政治文明是人类所创造的社会文明的一部分，是人类对于政治的总的理解之中合理化的一部分，也有人说，政治文明是人类政治生活的总和。我国现在正在建设中国特色的社会主义国家，就应该吸取人类所创造的一切优秀文明成果，这其中当然包括政治文明。政治文明当然包括政务公开，因为政务公开在西方已经发展了一百多年，演绎了一系列关于政务公开的制度和程序，这对于我国建设人民主权的现代法治国家有重要的参考价值。

三、完善政府政务公开的具体措施

(一)转变观念，提高对政务公开的认识水平

观念的转变是推行政务公开的前提，当前我国的政务公开之所以推行不力，关键是观念没有转变过来。因此，首先，要转变传统的行政理念，由官本位的行政理念向民本位的行政理念转变，树立正确的权力观。其次，要树立为人民服务的思想，做行政工作本身就是为人民服务的过程。这就要求各级领导和各级公务员牢固树立服务意识，政务公开对于政府而言是一项义务，对民众而言是一项权利。政府工作人员只有树立这样的理念，才能真正做到行政公开。

(二)注重实效，根据群众需要公开

政务公开的本意是建设服务型政府。在公开过程中，要想群众之所想，群众想看什么，政府就公开什么，不要像以前一样，政府公开什么，群众就看什么。不要假公开，要敢于真公开，不要像人们所说的那样，政务公开是停留在口头上，挂在墙上，写在标语上，闪烁在屏幕上，要落实在行动上。

(三)完善约束激励机制

各项行政事务的有序公开运行，必然会触动某些部门和个人的利益，这对政务公开会造成一定的阻力。行政事务向社会各界公开，本来就是政府应该做的。但是现在许多应该公开的没有公开，或者半公开，或者事后公开，这些都是由于缺乏约束激励机制造成的。对于政务公开做得好的，要大力表扬，给与职务升迁或者物质奖励，对于那些对政务公开持消极态度甚至抵制态度的，要通报批评，甚至行政处分。

(四)在人民群众最需要解决的问题上公开

政务公开的目的就是为了解决人民群众最关心、反响最强烈的实质性问题，特别是与群众切身利益最相关的问题，诸如子女上学问题、医保问题、劳保问题、就业问题、住房问题、教育乱收费问题、环境问题、纠正部门和行业不正之风等等。这些问题的解决都需要政府部门公开解决问题的程序和措施，让人民群众做到心中有数。

(五)推行电子政务，实现政务公开

抓好电子政务建设，就是要求把基于电子化的行政管理行为规范化、制度化、程序化，减少行政管理行为中的随意性，有效控制行政自由裁量权，不断提高政府行政管理水平和公共服务能力，减少因为部门利益和条块分割而造成的行政效率低下问题。这就要求我们设立电子政务基金，由信息化部门统一管理，专门用于政府的电子政务建设。特别是大型电子政务工程，更需要专门的配套资金，来提高主管部门的信息化协调能力，这是政务公开的关键。

(六)以改革来解决政务公开的体制障碍

政务公开是一种新型的办事模式，改变了政府职能行使的流程，也需要通过行政管理体制的改革加以保证。因此，加快改革的进程，为政务公开扫清制度障碍已刻不容缓。比如，政务公开中有一种制度是建立政务大厅，或者行政服务中心，总之就是将政府各个部门的相关事务集中到一起办理。理论上这种做法会节省时间，提高政府的办事效率，但办事大厅或者行政服务中心在政府体制中到底处于什么位置，里面的办事人员和原单位到底是什么关系，至今无法理清，这一切都需要改革来为政务公开的发展扫清道路。

(七)加快政务公开的法制建设

规范化的政务公开必须建立在法治的基础上。在政务公开的实践中通常遇到的两个问题是:什么应该公开和什么不应该公开，这需要通过法律规范明确公开的范围、内容、形式和程序。随着信息化的推进和电子政务建设的发展，政府信息公开逐渐提上日程，并出台相关法律法规加以规范，体现的就是政务电子化、信息公开化的精神。在《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施之后，我国的政务公开迈上了一个新的台阶。但是该条例规定的政府信息公开制度和程序还是相当模糊的，而且这是一个政府法规，还没有上升到国家法律的地位，层级不够高是该条例的致命要害。这需要我国制订更高层级的法律，来促进政府政务公开。

(八)完善政务公开的监督机制

推行政务公开，就是要增强政府工作的透明度，防止权力滥用，打造服务型政府，这就要把政府的行为置于人民群众的有效监督之下。有效的群众监督是政务公开的保证。强化政务监督工作，首先要完善各级政府工作机制，建立健全科学规范的监督保障体系。同时，要发挥人民群众监督作用，事实证明，群众监督搞得好的地方，政府行政行为就规范，管理就卓有成效，政务公开推行就越有力，人民群众就越满意。

总之，推进政务公开，措施很多，关键在于落实，只有全民行动起来，我国的政务公开才能落到实处。

［1］胡仙芝.历史回顾与未来展望:中国政务公开与政府治理［J］.政治学研究，2008，(6).

［2］张勇刚.我国政务公开中存在的问题及对策思考［J］.长沙大学学报，2008，(4).

［3］何勇.深入推进政务公开为发展社会主义民主政治做出新贡献［J］.求是杂志，2008，(10).

［4］［法］卢梭.社会契约论［M］.杨国政译.西安:陕西人民出版社，2004，(145).

［5］康之国，刘娴静.政务公开的法理逻辑与现实悖论分析［J］.中国行政管理，2008，(S1).

Abstract:Since the founding of the People’s Republic of China and implementation of reform and opening－up policy，the system on disclosure of government information in China has seen a great development.After the publication of Regulation of the People′s Republic of China on the Disclosure of Government Information，the system has stepped on a new stage.However the system is still at an exploration stage，and is waiting for a great improvement，which requires public servants and people in China to work together to realize the sysyem in its true sense.

Key words:disclosure of government information;theory;meaning;problems;countermeasures

On Promoting the Disclosure System of the Government Administrative Information

WEI Yan-chao

(East China Normal University，Shanghai 200241，China)

D630.1

A

1008—4444(2010)02—0020—04

2010－03－08

魏彦超(1976—)，男，河南南阳人，华北师范大学政治学系2008级博士生。

(责任编辑:董红克)