政府职能建设与困难群体权益保护*

刘箴

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

政府职能建设与困难群体权益保护*

刘箴

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）

保护困难群体是政府义不容辞的责任，是法治社会对政府的必然要求，是政府存在的合法性基础。加强政府职能建设，强化政府对困难群体权益保护的责任，有利于建设服务型政府，有利于社会结构和社会关系的调适，从而有利于加强社会建设，保障民生，实现社会的真正和谐。

困难群体；权益保护；政府职能

一、政府在困难群体权益保护中的角色定位

(一)保障困难群体合法权益的法律法规的制定者和制度运行的监管者

完善的立法和制度安排是保障困难群体合法权益的关键所在。我国的立法机关在保障社会困难群体人权方面做了巨大的努力，取得了举世公认的成就。目前我国各个部门法在法律规范中都体现着保护困难群体的内容。从全国到地方已经初步建立起对困难群体的保护的法律体系，但从系统性、整体性和实践性来说，对困难群体的立法保护离现实生活的需要还有较大的距离。政府的重要职责是对现有立法进行整合，适时地开展相关立法的立、改、废工作，形成系统、科学的保护困难群体的法律体系。另一方面要注意在立法中做到实体法和程序法并重，以全面实现困难群体的合法权益。其次，要加强为困难群体提供的法律援助。这就要求政府创建必要的司法救济机制，强化其为困难群体提供法律援助的职能，作为困难群体维护合法权益的最后屏障。最后，政府要对制度的运行进行有效监管。虽然我国宪法和法律规定公民在法律上一律平等，但由于经济、政治和社会关系的复杂变化，各种利害关系的制约，以及腐败的蔓延使法制的平等精神在法律使用中大打折扣，直接的表现就是困难群体的合法权益得不到法律真正有效的保护，对于困难群体的保护在形式平等与实质平等并举的理念不能真正的实现。

(二)维护困难群体的公平分配机制的构建者和利益平衡的调节者

在包罗万象的政府职能中，政府对于市场经济主要存在三项职能。它们是:提高效率、增进平等以及促进宏观经济的稳定与增长。由此可见，我国政府应是维护困难群体的公平分配机制的构建者。在经济体制转型期，我国的个人收人分配制度实现了由单一的按劳分配方式向多元化分配方式的转变，确立了按劳分配和按生产要素分配相结合的分配制度，同时个人分配也由高度集中的计划型向市场化转变，实现了个人收人的市场调节。这种个人收入分配多元化、市场化的制度变迁打破了计划体制下的分配平均主义，拉开了个人收人差距。由此可见，市场化的分配机制是无法实现收人分配的改善，也无法改善困难群体的弱势地位。那么，要保持个人收人分配的合理差距，提高低收人者(困难群体)的收人水平就必须发挥政府在再分配中的调节职能，进行“调高保低”的双向调节，缩小收入差距。首先，财政税收具有极强的收人调节能力，政府可以通过税收介人个人收人分配过程。如征收累进所得税、高额的消费税，以此加强税收对个人收人、财产再分配的调节，抑制收人与财产分配差距的过分悬殊。其次，政府应进一步规范和完善转移支付制度。在进一步完善各种税制，增强政府财力的前提下，将转移支付向困难群体倾斜。在地区之间，主要向落后地区转移支付。在社会各阶层中，主要向低收人阶层转移支付，改善“弱势地区、困难群体”的生存条件。

(三)困难群体自我发展环境的营造者

扶助困难群体过程中要重视环境和政策，创造良好的外部环境是扶助困难群体，甚至最终在我国消除困难群体的必要条件。勿容置疑，政府理应成为营造有利于困难群体自我发展环境的主导力量。首先，要创造困难群体的社会关怀环境。我国政府必须高度重视困难群体的存在，除了积极发挥自身的扶助困难群体的主导性作用之外，还应为社会力量参与解决困难群体问题提供政策支持。大力培育和发展中介组织，共同构筑扶助困难群体的社会体系。为社会困难群体提供全方位的物质生活关怀、精神文化关怀与人文心理关怀，在全社会范围内营造一个良好的社会扶持网络与社会救助氛围。其次，要创造困难群体自我发展的环境。对困难群体而言，社会保障制度以及向困难群体倾斜的分配制度都只能起到扶助的作用，而不可能彻底解决困难群体问题，困难群体问题的最终解决还得靠其自身的发展。而政府在扶助困难群体中的重要职能之一就是创造其良好的自我发展环境。在这方面政府应做好以下工作:一是完善教育政策，促使困难群体享有平等的教育机会。二是完善再就业政策，给予社会困难群体以特殊的就业援助，为此应加大经济结构调整力度，大力发展服务经济与社区公共服务体系，为社会困难群体创造相对广阔的就业空间。三是切实重视“三农”问题，真正在政策制定与实施过程中，为“三农”问题的合理解决创造必要的契机，为农村困难群体问题的缓解与解决打下坚实的物质基础。

二、困难群体权益保护与政府职能建设的相关性分析

（一）保障困难群体的生存权是加强政府职能建设的出发点

生存权是困难群体的一项基本权利，它不是国家的恩赐，而是国家的责任；它不仅是公民的权利，而且是国家的义务。人民的生存权高于一切，保护人民的生存权是一切想长治久安生存下去的政府最核心和最本质的事情，是衡量其性质和政绩首要标准。在市场经济体制下，企业是“经济人”，“经济人”的天性是攫取最大利润，压低劳动力成本是取得利润的最便捷方式之一。保障困难群体劳动者的合法权益，不能仅仅依靠雇主的“良心自觉”，而要依靠国家权力的强势介入。不能为片面追求发展速度，引进“外资”，忽视困难群体劳动者合法权益。如果最弱势的群体的生存权都没有最起码的保障，社会就不会安定。所以政府职能建设必须以保障困难群体的生存权为出发点，完善社会保障机制，确保社会弱者获得必要的生活资料，能够充分自由，安全稳定和健康地生活。

（二）实现困难群体的发展权是加强政府职能建设的基本动力

发展权是指人的个体和人的集合体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权。发展权核心的问题在于如何使传统的平等自由的观念引申到程序和制度的方面，成为一种实质性的正义观，从而恢复其应有的活力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。如果困难群体的发展权得不到保障，他们弱势状况将很难得到改善，甚至他们的弱势身份会永远世袭下去。国家作为个人发展权的义务主要承担者，要实现困难群体的发展权，就必须通过社会安排（政策、制度、法律）向困难群体倾斜，给予更多的补偿和再分配，以保证他们平等地享受发展成果，从而体现效能政府的实质正义。

（三）加强困难群体的政治参与权是加强政府职能建设的衡量标尺

政府职能建设的目标就是要提升政府效能，效能政府是经济而有效率的政府,但政府的经济性、效率性必须有个评价主体。无论怎样设定政府效能的评价体系,如果人民群众，特别是困难群体认为政府是既不经济又缺乏效率的，政府的效能就不值得肯定。困难群体有效参与到效能政府建设过程中来，并把满足他们的需求作为政府职能建设的目标，把他们满意不满意作为评价效能政府的根本标尺，政府职能建设才能落到实处，找到动力。另外让困难群体参与到政府活动中，可以使公共政策变得更加科学、更加全面。困难群体参与政治的一个直接作用通常就是影响公共决策和公共生活，迫使决策者倾听他们的意见，并且从他们的角度出发来制定有关政策，从而使制定政策者能集思广益,，相关的政策就会更加符合困难群体的权益。因此,困难群体参与政治活动既是提高公共政策和公共生活质量、保护和增进公民权益的重要手段，也是政府职能建设的重要途径和衡量标尺。

三、以加强困难群体的权益保护为突破口提升政府职能

（一）加强对困难群体权益保护的法律政府体系构建，提升政府职能的制度化建设

完善的法律体系是困难群体权益保护的前提和基础。为使困难群体这一特殊群体的合法权益得到更好地保障，维护国家和社会的和谐与稳定，应尽快完善困难群体保护的法律体系。首先，需要正视困难群体的生活水平、医疗保险、养老保险、居住环境等方面权利缺失的现实，完善社会保障法制建设，尽快出台《社会救助法》、《社会保险法》等社会保障法律，为困难群体提供最低限度的社会保护。其次，进一步完善困难群体的劳动权、教育权、环境权等方面的法律制度，以形成对困难群体权利保护的完整的法律体系，切实保障困难群体的各种权利得以实现。要建立健全政府主导的维护困难群体权益机制，完善人民代表大会制度、基层民主制度，健全政务公开制度，使广大困难群体的各种正当利益诉求，有机会得到合理的表达和切实的维护。最后，为确保困难群体在其权益受侵犯时寻求救济，保障我国困难群体能够平等地获得司法保护，我们需要进一步完善有利于困难群体诉讼权利实现的诉讼制度，简化诉讼程序，降低诉讼成本，建立符合困难群体特点的便利、快捷的的法律援助和司法救助制度，以使困难群体能够利用国家的司法资源维护自身的合法权益。

（二）向困难群体提供社会服务和社会保护，提升政府公共服务职能建设

新公共管理理论强调政府的主要职能是提供公共产品。公共产品除了明确的产权制度、清晰的交易规则、合理的竞争制度、纠纷解决机制与健全的社会秩序外，还包括公平的分配制度、环境和社会保障制度以及公平的教育机会和基本的公共福利体系。建设效能政府，意味着政府应该着重解决公共问题，提供公共产品或公共福利。政府绩效评估的标准取决于服务对象的满意程度，取决于公共福利的促进程度。在困难群体保护方面，效能政府的评估标准则取决于社会困难群体享有的基本权利是否得到了有效的保障，他们是否与其他的社会群体在基本公共服务方面享有“均等化”的权利。因此，政府有责任为社会困难群体提供公共服务，关心困难群体，保护困难群体的利益和权利，通过制度创新和增加公共财政的支出，努力为困难群体提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

（三）拓宽困难群体政治参与渠道，提升政府公共决策职能建设

一要培育社会中介组织。随着社会利益多元化，目前已经产生了代表一定阶层、群体，反映其意愿和呼声的社会团体组织，即中介组织的雏形已经出现，我们必须加以及时正面的引导，使其发展成为正式的社会中介组织，发挥其正面的作用，为困难群体的政治参与提供一种制度化、组织化的政治参与途径，提高政治参与的质量、增强参与的效果，缓冲调节政府与社会利益群体之间的矛盾。因此，国家要从政策、法律上为中介组织的发展创造宽松的环境，有计划的培育一些代表困难群体的中介组织，确立其合法的地位作用，明确参与的方式和途径，在经费上给予适当的扶持。二要进一步发挥现有社会团体的在弱势政治参与的重要作用。如发挥工会在维护困难群体的劳动权作用。包括平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险、提请劳动争议处理的权利、签订劳动合同和集体合同的权利。发挥工会在维护困难群体的民主管理权作用。三要强化大众媒体在困难群体民意表达中的重要作用。大众传播媒体（包括报纸、广播电视、互联网络等）具有及时性、公开性和广泛性等特点，既为可以为困难群体提供及时便利的信息，又他们发表言论表达意见提供便捷的渠道。日益成为政治体系中受深欢迎的民意表达方式之一。通过大众媒介能客观有效地影响舆论并对政治决策产生推动作用。今后，媒体要更多地把关注的重点投向困难群体，探索新的联系和援助方式。

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A

1009-3605（2010）06-0018-03

＊本文系2006年湖南省社会科学基金课题《论新时期我国社会弱势群体的现状及政策支持》[课题编号：06YB88]阶段性成果。

2010-06-20

刘箴，女，湖南湘潭人，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部讲师，主要研究方向：行政管理理论与实践。

责任编辑：王习贤