高等教育市场中我国政府职能的转变与定位——基于高等教育的外部效应

李亚楠

(中南民族大学公共管理学院,湖北武汉 430074)

高等教育市场中我国政府职能的转变与定位
——基于高等教育的外部效应

李亚楠

(中南民族大学公共管理学院,湖北武汉 430074)

高等教育市场中,高等教育不仅需要市场调节,其对社会产生的外部效应决定了政府进行适度干预不仅可能,而且十分必要。政府的介入能够有效防止因市场失灵带来的高等教育内外部问题,进而提高高校的教育质量和办学水平。因此,本文通过对高等教育的外部性分析,转变政府的管理模式,使我国高等教育由政府控制模式向政府监督模式转变,从而定位政府在高等教育市场中的职能。

政府;高等教育;外部效应;职能转变;职能定位

随着我国高等教育发展规模越来越庞大,各级政府面对日益增长的高等教育支出也越来越感到力不从心。高等教育对个人收益带来的好处显而易见,但对受教育者以外的人乃至一个国家或社会带来的利益常常被忽视,这种利益就是教育的外部效应。外部效应的存在将使所谓帕累托的最佳条件不可能达到,从而使高等教育市场不会达到最佳的资源配置状态。高等教育市场本身不具有自发机制,对此在高等教育领域,政府的介入显然完全有可能而且有必要,政府的适度干预能够有效防止市场失灵带来的高等教育内外部问题。因此,我国政府在对高等教育进行管理的过程中既要适当引入市场机制避免政府失灵,同时也不能放松政府的必要指导和调控以避免市场失灵,转变管理模式,将角色转变为监督者而不是控制者,积极转变政府管理职能。

1 经济学中的外部效应释义

在现实生活中,单个生产者或消费者的经济行为发生的私人成本和收益与该行为的社会成本和收益一致,既无成本外溢,也无收益外溢,这种理想的状态并不成立。一般而言,单个生产者或消费者的经济活动常常给社会上的其他人带来影响。当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时,外部经济效果便发生了。外部效应,简单地说,就是指某些经济主体的行为影响了其他经济主体,却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。外部效应一般按照可能对承受者产生的结果来分,包括正的外部效应(也称外部经济)和负的外部效应(也称外部不经济)。[1]外部效应的存在使产品的成本(收益)与为产品的成本(价格)脱离,不利于社会资源的配置,所以需要政府干预。对于对其他经济实体造成了良好的影响,但是却未获得应得报酬的正外部效应,政府会给予一定的财政补贴,以鼓励这种行为的发生。而对于对其他经济实体造成了不良的影响,但是却未得到应有的惩罚的负外部效应,政府会通过一系列的罚款、管制或者制定一些标准等措施,尽量减少外部效应的损失。一般来说公共产品是具有正外部效应的,也正是因为公共产品给其他人带来了好处,公共产品的提供者却不能够得到应有的报酬,所以“经济人”是不愿意提供公共产品的,而只能依靠政府来提供。本文对高等教育的分析正是从正外部性展开的。

2 高等教育的正外部性决定高等教育市场需要政府发挥作用

高等教育是准公共产品,产品的外部正效应是指生产者或消费者的生产消费活动会给社会上其他成员带来益处,但自己却不能由此而得到补偿,私人活动的水平常常要低于社会所要求的最优水平。因为存在这种不直接反映在市场中的效应,就造成了市场失灵以及完全竞争条件下的资源配置将偏离帕累托最优的状态。[2]高等教育具有外部正效应的本质特征,它的外部正效应的承受者为社会,主要表现为其科技发明可以推动社会生产力水平的提高,改善人民的生活质量,通过传播科学文化知识,提高人口素质,为人类社会创造一个良好的文化氛围,促进社会经济的巨大发展[3]。

高等教育产品的外部正效应的存在导致其由市场决定的供应量或需求量小于效率要求的水平,在高等教育市场中,决定高等教育产品价格的应该是供应量与需求量。教育的供给和需求包含了有关教育成本和教育收益的重要信息。一个人通过教育投资提高了生产技能,从而可以增强个人的生产力,并提高收入,这是他的教育收益。而为此付出的费用及放弃的收入,则为他的教育成本。理性的自我利益投资者是不愿意为具有外部效益产品进行投资的,教育投资倾向有可能低于社会需求,并产生效率损失。在这种情况下,将政府提供和市场提供相结合可以使效率损失减少。

2.1 高等教育外部正效应的存在决定了高等教育成本的分担者应该是政府和受教育者本人。按照经济学理论,纠正外部效应所造成的资源配置不当,就要使得提供教育的高校的利益与社会利益相等。那么,高等院校的培养成本首先应该从接受该产品的消费者处得到补偿,其次要从政府那里得到相应的补偿,无论是何种情况,都需要政府发挥其作用,只要政府采取措施使得供给者成本与供给者利益与相应的社会成本和社会利益相等,则资源配置便可达到帕累托最优状态。

2.2 高等教育市场的均衡价格是市场调节的结果,它能够使市场处于均衡状态。如果为了让某些低收入的消费者能够接受高等教育而降低价格,将会打破均衡,造成市场秩序的混乱和资源配置效率低下。在我国政府应该发挥其宏观职能,从建立社会保障体制和社会助学、贷学体系入手来解决低收入者不能接受高等教育的问题,为受教育者提供均等机会。[4]

由于高等教育存在正向外部效应,高等教育完全由市场来生产会产生一些不利影响,人们不可能自愿地走到一起解决外部效应问题,如果第三者的人数很多,解决问题的交易成本就太高。因此,政府有必要在这一领域发挥自己的特殊作用,以非市场的方式去矫正或解决高等教育的外部效应问题。

3 政府管理高等教育的职能转变方向

政府要在高等教育市场中发挥自己的职能,改变过去传统的计划经济体制下的政府管理模式,转变职能方向,变控制者为监督者,要从以下方面着手:

3.1 从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”

“大政府、小社会”是计划经济体制下的管理模式,是计划经济集权的产物,各种问题都是政府来管,从而使社会各方面的职能萎缩。“小政府、大社会”是要原先政府管理高等教育的职能转移到市场,只管市场管不了的事,调节市场失灵。转移给高等学校自主权,实行政校分离,让高校自主负责、自我发展、自我约束,实行高校后勤社会化和产业化运作。

3.2 从模糊的政府角色定位到清晰的政府定位[5]

在政府控制模式下,政府的角色是多重而混淆的,政府既是高校的实际举办者又是行政管理者,还是事实上的办学者,政校不分。在政府监督模式中,政府的角色明确定位,政府作为大学的行政管理者要与举办者的角色分离,与大学的办学者也要分离,相应的职权也必须加以区别界定。

3.3 从直接的行政控制为主到间接宏观调控为主

在高等教育国家监督模式中,政府调节体系应以间接宏观调控为主,以直接行政控制为辅。通过逐步淡化政府对高等学校办学过程中内部事务的直接干预,进一步调整管理的范围和内容,由过程管理转化为目标管理;加快更新和完善管理的手段和方法,建立健全高等教育行政的辅助机构和组织,使政府对高等教育的管理从过去微观层面的规划者、管理者与控制者的优越地位,逐渐转换成宏观管理层面的“竞争规则制定者”、“正确信息提供者”、“公正客观的评鉴者”、“合法性的监督者”等角色。

3.4 从中央集权走向中央集权与地方分权相结合

我国传统的高等教育管理体制是中央集权型的。高等教育监督模式注重中央集权与地方分权相结合。一方面,教育部不应管理高校日常事务,只作为政策决策者和规划者。另一方面,下移管理重心,加大地方统筹力度,在高等教育领域实施“抓大放小”战略,中央管理那些综合性强、基础雄厚的示范性大学,地方主要管理那些小型的与地方联系紧密的地方性高校。

4 政府管理高等教育的职能定位

4.1 政府对高等教育的宏观管理职能[6]

由于政府与高校之间主体角色出现分化,政府需要变办学校为办教育。在宏观管理方面,政府要理顺管理关系,依法管理。高校是在市场规则下运行的组织群体,不同层次类型的学校办学主体不同。对于公立高校,政府是举办主体,办学经费主要由政府拨款,政府应实行成本分担型财政模式,引入多元化财政渠道,对应的高等教育管理体制模式也不能沿用陈旧的模式,政府应扩大高校办学自主权;对于民办高校,办学主体来自于非政府的各种社会力量,办学经费也主要是非政府拨款,管理体制实行的是董事会领导下的校长负责制。因此,各级政府要保障民办高校能够依法自主办学。

4.2 政府对高等教育提供服务职能

高等教育领域内高校之间的竞争旨在为了自身的发展而争取有限的社会资源。因此,“信息”对于高等教育管理体制改革至关重要。政府要实现从管制型向服务型的角色转变,真正突显政府公共服务的教育职能。既可以通过制定有效的制度规则维护公平配置高等教育资源的机制,建立良好的市场秩序,为高校的改革发展提供公平竞争的外部环境;也可以收集和整理国内外高等教育的信息和数据,为学生提供信贷优惠等。[7]

4.3 政府对高等教育的评估和监督职能

政府应设立大学办学方向和办学水平的权威性评估机构,对大学的办学方向和办学质量进行制度化的监督和引导;同时政府应组织各种社会力量对大学进行多方面的评估,促进社会评估机制的建立。同时,《高等教育法》还明确规定了政府是高校的监督机关,政府要承担起完善高等教育法律法规、创建高等教育市场监管和法律监督机制,对高等教育管理中可能出现的某些不良行为加以制裁和惩罚的责任。

[1] 萨缪尔森,诺德豪斯.经济学[M].北京:中国发展出版社,1992.

[2] 曼昆.经济学原理:上册[M].北京:机械工业出版社,2005.

[3] 高培勇,崔军.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[4] 伯顿·R·克拉克.高等教育系统[M].杭州:杭州大学出版社,1994.

[5] 杨明.政府与市场——高等教育财政政策研究[M].杭州:浙江教育出版社,2001.

[6] 高硕.论我国政府管理高等教育的职能转变与定位[J].理论与现代化,2009(3).

[7] 李梅英.高等教育收费的经济学思考[J].江苏高教,2006(4).

G640

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1671-8275(2010)03-0069-02

2010-03-17

李亚楠(19852),女,河南平顶山人,中南民族大学公共管理学院教育经济与管理专业2008级硕士研究生。研究方向:高等教育管理、教师财政学。

责任编辑:海 蓝