论国际刑事法院管辖权与国家主权的冲突——以巴希尔逮捕令案为视角

秦沛沛

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

论国际刑事法院管辖权与国家主权的冲突
——以巴希尔逮捕令案为视角

秦沛沛

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

依据《罗马公约》设立的国际刑事法院,是当代国际法制从威斯特伐利亚法治模式向自由法治模式转变的重要标志,转变的同时有关国际刑事法院管辖权规则对传统国家主权理论提出了挑战,引起国际社会对国家主权问题的审视。国际刑事法院设立以来,对非缔约国主权的影响问题、与国内普遍管辖权的协调问题、对刑事豁免权的态度问题凸显,这也是中美等大国拒绝加入《罗马公约》的关键所在。本文立足国际刑事法院管辖权与国家主权冲突,以具体的案例为证,揭开问题的实质。

巴希尔逮捕令案;《罗马规约》;国际刑事法院管辖权;价值冲突

2005年 3月 31日,安理会通过 1593号决议①http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/Sres05.htm,2009年 11月 12日登录。,内容是把 2002年 7月 1日以来苏丹达尔富尔局势问题移交国际刑事法院检察官处处理。②http://www.icc-cpi.int/Menus/ASP/states+parties/,国际刑事法院网站,2009年 10月 24日登录。国际刑事法院预审分庭于 2009年 3月 4日以反人类罪和战争罪为由向苏丹总统巴希尔签发逮捕令。该案是国际刑事法院自 2002年 7月成立以来,首次对一个国家的在任国家元首发出逮捕令。逮捕令发出后,苏丹政府不予承认且拒绝将巴希尔移交至国际刑事法院。该逮捕令的发出引发了诸多争议。苏丹作为国际刑事法院的非缔约国,是否有义务接受国际刑事法院的管辖呢?巴希尔作为国家总统,是否享有刑事豁免权?该逮捕令被苏丹政府拒签,如何得以执行?

一、国际刑事法院管辖权

1998年 7月 17日,以联合国 120个会员国的赞成票在罗马通过了《国际刑事法院规约》,亦称《罗马规约》,于 2002年 7月 1日生效。根据《罗马规约》,国际刑事法院设立,总部设于荷兰海牙。截至2009年 7月 21日,有 110个会员国。③

国际刑事法院有关管辖权的规定是该机构的特色。《罗马规约》第5条规定:国际刑事法院的管辖权限于国际社会关注的最严重的犯罪,对灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪、侵略罪有管辖权。规约生效以后所犯的罪行,无论由谁启动法院的管辖权,法院对在规约生效前所犯罪行都不行使管辖权,体现了法不溯及既往的原则。

《罗马规约》规定,有三类主体可以启动管辖权:缔约国提交案情至 I CC检察官处、检察官自动调查案情、安理会通过决议提交案情至 I CC检察官处。在前两种启动方式中,是针对缔约国的,即除非非缔约国同意,是不涉及非缔约国的公民的。但在第三种启动方式下不需要区分缔约国与非缔约国,因为安理会根据《联合国宪章》第七章采取的行动具有强制性质,联合国与国际刑事法院达成的司法合作协议中约定,在安理会提交的情势下不需要任何先决条件,法院就可以行使管辖权。也就是说安理会提交的非缔约国案件国际刑事法院有义务管辖、调查、起诉、审理。

二、与传统条约法理论的冲突

《维也纳条约法规约》第 26条:“凡有效之条约对其各当事国有约束力,必须由各该国善意履行。”这被国际法学界称为“条约必须遵守原则”。《奥本海国际法》指出:“条约对缔约国的效力是:只有他们才受条约规定的约束,并且必须善意履行。”〔1〕现代国际法学说以及国际法律文件和判例更充分肯定条约必须遵守原则是条约法乃至国际法上的一项基本原则。传统的条约法理论认为,条约是针对缔约国的,非缔约国不承担义务。国际刑事法院管辖权在非缔约国承担义务方面实现了突破。

(一)安理会提交的非缔约国案件可受审

《罗马规约》第13条第 2款规定:“安理会根据《联合国宪章》第七章行事,向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势。”①Rome Statute of the International Criminal Court(1998),ICC Statute,art.13,para.2,UN Doc No A/CONF.183/9,repinted in 37 ILM 999(1998).该款表明了安理会可以启动国际刑事法院的管辖权。第 12条规定了行使管辖权的先决条件,由缔约国和检察官启动的管辖权如果涉及非缔约国,案件顺利进行是需要非缔约国的书面接受的。而在安理会提交情势下,涉及的非缔约国必须接受,无论同意不同意,这就形成了被动管辖。上述巴希尔逮捕令案中,苏丹虽然不是国际刑事法院的缔约国,但是安理会一旦通过决议将案件移交至国际刑事法院,那么就需无条件的接受管辖。虽然苏丹政府拒签逮捕令,但只要巴希尔到达国际刑事法院的缔约国境内,缔约国就有义务行使普遍管辖权,将巴希尔移交至国际刑事法院。

(二)检察官的调查权限可及非缔约国

《罗马规约》第15条第 2款:“检察官应分析所收到的资料的严肃性。为此目的,检察官可以要求国家、联合国机构、政府间组织或非政府间组织,或检察官认为适当的其他可靠来源提供进一步资料,并可以在本法院所在地接受书面或口头证言。”本款表述的是“国家”,而非“缔约国”,因此可以涵盖非缔约国,在该条的其他款里没有排除非缔约国的意思。因此,在调查取证方面,国际刑事法院做了突破。

(三)对非缔约国属人管辖权的突破

《罗马规约》第 12条规定了行使管辖权的先决条件,第 2款确定了管辖范围,即在行为地为缔约国或罪犯为缔约国公民的情况下,国际刑事法院行使管辖权。存在这样一种情况:非缔约国公民在缔约国境内犯下了罪行(这种情况在战争中还是比较常见的),国际刑事法院对该罪犯行使管辖权。那么该罪犯的国籍国只能交出罪犯。这与传统刑法上的属人管辖权理论存在一定的冲突。在国际司法合作中,国家的属人管辖权是绝对的司法主权。这样的规定可以扩大管辖范围,可以达到扩大管辖的目的。

三、与国内司法管辖权的协调

《罗马规约》第 17条②Rome Statute of the International Criminal Court(1998),ICC Statute,art.17,UN Doc No A/CONF.183/9,repinted in 37 ILM 999(1998).规定案件的受理问题,确立了国际刑事法院管辖权的性质——补充管辖权。

考虑到序言第十段及第一条,在下列情况下,本法院应断定案件不可受理:

1.对案件具有管辖权的国家正在对该案件进行调查或起诉,除非该国不愿意或不能够切实进行调查或起诉。

2.对案件具有管辖权的国家已经对该案进行调查,而且该国已决定不对有关的人进行起诉,除非作出这项决定是由于该国不愿意或不能够切实进行起诉。

根据文章需要,只列出第一款和第二款。在这两款中提到了在国内司法机构“不愿意”或“不能够”管辖的情况下,国际刑事法院才行使管辖权。可以说,补充管辖权的确定是为了与国内的司法权相统一,理想状态是国内主管,国际刑事法院协调管辖。但是,实践中发生的很多案例表明,大部分情况下,很多涉及本国的在任政府官员,国家是“不愿意”管的,所以,补充管辖权的“补充”确实是谦辞。而这种管辖权正是中美等国家认为的对国家主权干涉太多的理由。③ERRY FOWLER:Not Fade Away:The International Criminal Court and the State of Sovereignty〔J〕.San Diego International Law Journal,2001.

国家“不愿意”或“不能够”的管辖构成了国内普遍管辖权优先适用的例外。在这些情况下,国际刑事法院管辖权的启动体现了正义与主权的较量。如上述的 2009年 3月 4日巴希尔逮捕令案中,在国际刑事法院发出逮捕令前,国际刑事法院与苏丹司法机构协商,希望检方针对巴希尔的罪行在国内进行起诉,但司法机构“不愿意”这么做。此时,国际刑事法院根据第 17条发出了逮捕令,其实逮捕令发出之前,国际刑事法院已经做了近一年的调查取证,检方起诉的卷宗已达两吨多。这说明了国际刑事法院的管辖权是可以先于国内司法权调查案件的。美国等认为国际刑事法院的这种无孔不入的方式可以对主权进行全面干涉,后果是可怕的。而从这个意义上说,国际刑事法院管辖权还未与国内司法权协调好。目前,这种冲突是普遍存在的,即国际组织如何协调好与国家的权限,权限的划分不是非常明确。

同时,一些国家还不满于《罗马规约》对军人管辖权的规定。例如美国因担心它的军人会在国外受审而坚持拒绝加入《罗马规约》。美国认为如果起诉军人,应得到其所属国的同意。〔2〕有的国家甚至认为《罗马规约》关于国际刑事法院管辖权的规定会造成类似如下的不公正情况:如果柬埔寨不签署《罗马规约》,即使强权领导屠杀人民,国际刑事法院仍然鞭长莫及;但是,如果美国不签署《罗马规约》,而塞尔维亚加入《罗马规约》,美国在塞尔维亚的维和部队及其军人则有可能因犯有《罗马规约》中所列举的罪行而受到指控。有些国家对《罗马规约》关于检察官享有的自行调查权提出严重保留。检察官的这种调查权不仅是自动的,而且是赋予个人、非政府组织、各种机构指控国家公务员和军人的权力。

四、对传统的主权观念下刑事豁免理论的突破

《罗马规约》第 27条规定了“官方身份的无关性”:

(1)本规约对任何人一律平等适用,不得因官方身份而差别适用。特别是作为国家元首或政府首脑、政府成员或议会议员、选任代表或政府官员的官方身份,在任何情况下都不得免除个人根据本规约所负的刑事责任,其本身也不得构成减轻刑罚的理由。

(2)根据国内法或国际法可能赋予某人官方身份的豁免或特别程序规则,不妨碍本法院对该人行使管辖权。

从国际刑事法院审理的 40多起涉及政府官员的案例来看,这条是认真地贯彻了。

传统主权下的刑事豁免理论认为,豁免权是赋予国家元首、政府首脑、政府成员、国会议员的特殊权利,他们的行为是以国家机关代表的名义行使的,属国家行为。基于国家主权平等原则,国家对国家是无管辖权的。国际组织与国家同作为国际法的主体,主体间的权利也是平等的,因此国际组织应赋予国家元首、政府首脑、政府成员、国会议员外交豁免权。在国际实践中不乏在此种豁免理论下作出的案例。

国际刑事法院的“官方身份无关性”的规定是对传统主权下的刑事豁免理论的一个颠覆。①Young Sok Kim:The proconditions to the exercise of the Jurisdiction of the ICC:with focusonArticle 12 of ICC statute,Michigan state,1999.虽然国际刑事法院所审理案件的危害程度与比利时发布逮捕令的案件危害程度相当,但是由于对刑事豁免权理论的突破,国际刑事法院相继审理了 40多起涉及政府官员的案子。应该注意到,虽然国际法院的被告人是“国家”,国际刑事法院的被告人是“个人”,但是个人在其国籍国是享有潜在的保护的,也就是国籍国有属人管辖权,从这个意义上讲,“被告人”会上升到国家的层面。这就使一个潜在的冲突凸显出来了。由于国际组织间对刑事豁免理论的适用不统一,会导致判决结果的不统一。而且国际刑事法院管辖权如果采用安理会提交案情和检察官调查案情的启动方式,刑事豁免理论不予考虑,罪犯需无条件接受,但如果在缔约国启动管辖权方式下,缔约国会作出有利于自己的判断且据此选择有利于自己的法院来审理案件。这样就赋予了缔约国一种选择权。

国际刑事法院管辖权完全地摒弃了刑事豁免理论的应用,主要是考虑到要惩治整个国际社会关注的最严重的犯罪,这一点在国际范围内已被普遍接受。而这正是表明这样一种逻辑,即当社会价值冲突时②这里主要体现的是正义与主权两种都被认可的社会价值的冲突。,在价值选择上,人们会保住最朴素、最基本、最底线的价值观,即正义。巴希尔逮捕令案就是一个例证。当逮捕令发出后,国际社会纷纷对巴希尔的罪行进行了谴责,这也是对国际刑事法院工作的认可和支持。

五、冲突的再审视

无论是非缔约国的被动管辖,还是与国内司法权的协调,还是对刑事管辖权的颠覆,我们可以看出国际刑事法院规则的确立对传统国际法主权理论的一个突破。在这场正义与主权的较量中,什么是判断当代国际社会的首要价值的标准?国际刑事法院从有争议规则的确立到设立再到对犯有四种严重罪行的罪犯进行审判,此过程之所以能够赢得众多国家和跨国力量的认可和支持,其根本原因在于我们已经对一些最基本的严重犯罪形成了一定的共识,这得益于人权的保障意识日益增强,更得益于人们内心存在的最基本的正义观。因此,一些伦理的普遍性信念是确立价值的首要标准。

根据国际关系学者的分析,国际社会正由威斯特伐利亚法治模式向自由主义模式过渡,前者强调的是国家主权的绝对性,即任何规则的确立不能够影响到国家主权的行使;后者强调国家主权的相对性,即为了国际秩序的稳定和国家更好的发展,国家主权可以受到一定的制约。①强调的是制约,不是侵犯,二者概念有明显的不同。

当今世界,国际政治干预在世界各个角落存在,战争的炮火还在蔓延。联合国在尝试了多种途径失败后,最终意识到只有设立这样一个强制性的国际刑事机构才可以将战争狂热分子绳之以法,使地区的和平早日到来。国际刑事法院在这种背景下呼之欲出,不仅仅是起到惩治犯罪的目的,还肩负着维护世界安全的使命。因此,国际刑事法院作为得到普遍认可的机构,可以发挥很大的潜力制止战争、维护和平的作用,对不负责任的行为加以约束,促进一定形式的政治和社会平等。从这个意义上讲,如果主权国家能让渡部分权利来维持此种实质的平等,确保人类内心最基本的正义观得以维护,促进国际政治新秩序的建立,推进国际法规则的前行,这一代价也是值得的。

〔1〕〔英〕詹宁斯,瓦茨著 .王铁崖等译.奥本海国际法〔M〕.北京:中国大百科全书出版社,1998.652.

〔2〕邵沙平.国际法专题研究〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2009.227.

On Conflict of International Cri m inal Court Jurisdiction and National Sovereignty——Taking the BashirArrest Case as the Angle ofView

Q I N Pei-pei
(Law School,Zhengzhou University,Zhengzhou Henan 450001)

The International Criminal Court founded by the Roman Document,is the important symbol that the contemporary international legal system transformed from theW isterfaliya pattern to the free government by law pattern, at the same time the related international criminal court jurisdiction rule presented the challenge to the tradition national sovereignty theory,caused the carefull examination in international society on national sovereignty issues. Since the International cri minal court has set up,people give highlights to the influence on non-signatory state sovereignty,its coordination with the domestic universal jurisdiction,and manner to the criminal right of immunity, this is the key cause that great nations like China and the USA has refused to join the Roman document.Based on the conflictof the InternationalCriminalCourt jurisdiction and the national sovereignty,this articlewillopen the essence taking the concrete case as the modle.

the Bashir arrested case;the Roman document;jurisdiction of the international criminal court; value conflicts

DF9

A

1672-2663(2010)01-0105-04

20091023

本文系 2009年河南省社科联调研课题“恐怖活动犯罪的法律思考”(项目编号:SKL-2009-338)的成果之一。作者简介:秦沛沛 (1984-),女,河南新乡人,郑州大学法学院 2007级国际法专业硕士研究生。

(责任编辑 王 勇)