廉租住房保障之实物配租研究

张 艳

摘要：作为政府住房保障基础的廉租住房保障制度，在运行过程中存在房源短缺、资金不足、保障方式不尽合理、管理机制不够健全、保障对象退出难等问题，这就难以充分发挥该制度的住房保障作用。为切实改善城市低收入住房困难群体的居住条件，迫切需要加大有关实物配租的法律调控力度，以消解困境，推进廉租住房保障制度的顺利进展。

关键词：廉租住房；实物配租；住房保障

中国分类号,C913.31文献标志码：A文章编号：1002-7408f2010)08-0015-03

一、廉租住房保障制度概述

廉租住房是指县级以上政府以货币补贴或实物配租的方式，向城市居民中的低收入住房困难家庭(以下简称“双困家庭”)提供的符合一定标准的低租金社会保障性住房。我国政府制定和实施的廉租住房保障制度，是一项旨在为陷于生存困境的城市双困家庭提供基本居住保障的专项救助制度，它具有社会保障性、公益性、补贴性、“中央领导、地方实施”的特点。廉租住房区别于公共租赁房、经济适用房等其他保障性住房的地方，在于它具有“廉”和“租”这两个特征。所谓“廉”，即租住成本低廉，而不仅是租金低廉。廉租住房建设所需土地由政府无偿划拨，并依法实行计划单列，优先保障供应；建设资金以预算拨款为主，依法享受税费减免优惠，无需缴纳各类政府基金和城市基础设施建设费用，运营成本低廉。作为政府为城市双困家庭提供的公共服务，廉租住房在规划设计时就要求充分考虑保障对象的特殊需求，尽量做到户型紧凑、功能齐全、生活服务设施配套、便于就业和出行，以降低住户的居住成本。正是由于廉租住房不仅建设运营成本低廉，而且生活成本低廉，廉租户才能实现低租金、高品质的尊严生存。“租”是指廉租住房采取只租不卖的方式。我国政府推行廉租住房保障制度的目的是保障双困家庭住有所居，而非拥有房屋产权。由于住房是价值巨大的生活必需品，双困家庭仅凭自身储蓄积累根本无力负担巨额购房花费，因此，保障双困家崩的基本居住需求，应当以租赁为主。产权拥有为补充。

廉租住房实行货币补贴和实物配租等相结合的保障方式。“货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。”货币补贴方式操作简便，可直接体现为消费者的福利，不会导致住房开发过剩或相关效益流失。如果住房保障对象的收入达到一定水平之后，政府即可停止补贴，从而避免补贴收益固化，且有利于满足保障对象的特殊需求，故为我国现行立法所推崇，是当前实施廉租住房保障的主要方式。但由于保障资金来源匮乏，补贴标准低，加之我国房屋租赁市场发育不成熟，低价租赁房房源短缺，市场交易信息不对称，保障对象的交易成本高，故货币补贴的住房保障作用有限。“实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。”与货币补贴相比，实物配租对改善双困家庭的居住条件更有实际价值。一方面，它见效快，政府按规定标准出资购建的廉租住房，不仅能够保证廉租户住房福利水平达标，能满足特殊保障对象如孤寡老人、残疾人等在居家、出行等方面的特殊要求，而且能降低廉租户在市场上搜寻合适住房的交易成本，减少制度实施中不必要的迟延。另一方面，通过廉租住房的集中购建，不仅能有效缓解房源短缺困难，迅速改善双困家庭的居住条件，而且便于信息追踪管理和收租监控。当然，实物配租也有其劣势，一是政府财政压力大，需一次性投入的资金量大，建设周期长、管理环节多、保障对象退出难；二是可能扰乱房屋租赁市场的正常竞争秩序；三是难以实现土地利用的综合效益最大化；四是外部不经济效用明显。故实施起来亦具有一定难度。

由此可见，货币补贴和实物配租这两种保障方式各有利弊。实践中可长期共存，互为补充。尽管从长远看，货币补贴代表了廉租住房保障方式的发展趋势，但因我国目前尚不具备全面推行货币补贴的两大基本条件，故实物配租才是住房供需矛盾突出的现实背景下，提升廉租住房保障效力的更为有效的方式。而且，其他国家住房保障制度也都经历过由实物配租到货币补贴的渐进发展历程。所以我国当前廉租住房保障模式现实的理性选择应当是以“实物配租为主，现金补贴为辅”。

二、实物配租面临的困境

1房源短缺、资金不足。廉租住房房源短缺是当前制约实物配租顺利实施的最主要因素。就我国房地产市场供求现状看，一手房供应结构不合理(大户型豪华住宅偏多，小户型低价住房偏少)。二手房、租赁房市场发育不成熟，能满足廉租住房标准的房源寥寥无几，加之市场交易信息不对称，更加大了廉租户租住合适住房的交易成本。造成这种困境的主要原因在于我国现行住房制度的设计缺陷。在改革开放之初，因于政府、用人单位包揽城市居民住房的不可持续性，国家开始住房体制改革。尽管市场化改革整体提升了民众的居住水平，但片面强调市场作用、重买轻租的住房制度设计，使得开发商逐渐主导房地产市场，政府的住房保障责任渐趋势微，住房供应以销售利润为导向，缺乏对普通民众多层次住房需求的通盘考虑。城镇化加速和社会经济结构调整引发的民众住房刚性需求的集中释放和投机炒作，使得大中城市商品房交易畸形繁荣，房价居高不下，加上二手房、租赁房市场萎靡，低收入住房困难家庭只能望房兴叹。总体上看，我国廉租住房建设还处于起步阶段，资金来源无保障，覆盖范围较小，保障方式不尽合理，实物配租占比小，房源短缺，管理失范。

实践中．增加廉租住房房源的主要途径有新建、改建、购买和社会捐赠等，其中，投资新建应是短期内迅速增加廉租住房房源，改善房源短缺现状的最有效途径。但是若完全依靠政府投资新建，不仅一次性投入所需资金巨大，令各级财政难以承受；而且建设周期长，管理环节多，易导致制度福利的迟延。从根本上说，财政资金投入不足，是目前我国廉租住房房源短缺的主要原因。尽管近年来我国各级政府财政预算对廉租住房保障资金的年度拨款每年都在增加，但由于廉租住房保障资金占整个财政预算的具体比例缺乏立法规范．故难以保证其投入的稳定性和连续性。而且，中央预算投入和廉租住房建设所需资金差额巨大，地方配套资金投入难以保障。就作为补充的其它资金来源看，住房公积金扣除贷款准备金和管理运营费后的增值盈余，数量有限，无法充当廉租住房保障资金可持续的稳定来源。政府收取的廉租住房租金尚不足支付维护管理费用，公益捐赠数额较小，廉租住房保障专项政府债券和福利彩票．尚未实际发行。唯有地方政府土地出让金收益有一定的收入保障。但由于土地出让金收益属于一次性收人，不具有可持续性，且各地因经济发展水平不同而差异极大；同时，作为财税改革后地方政府仅次于中央财政预算拨款的第二财源，地方各项建设所需经费都指望能从土地出让金中分得一杯羹，地方政府自然得考虑能实现效益最大化的资金使用方式。实际上，若无立法强制干预，

很少有地方政府能切实保证用于廉租住房的土地出让金比例。

2法制不健全，规划欠周全。我国在住房保障制度建构中，由于对廉租住房的性质认识不清，对居民居住权的实现路径探讨不充分，缺乏对住宅建设的系统性思考，忽视规划不当可能导致的潜在社会冲突，以至于廉租住房政策目标、实施路径不明确，规划设计受时政影响大，政策法规不健全，应急性规范多，政策随意性强。不仅缺乏统筹全局的《住宅法》．而且主导廉租住房保障实践的各专项政策法规也缺乏系统性，内容规定相互脱节甚至冲突。与此相反，发达国家则非常重视城市住宅发展规划问题，十分强调住房问题与城市发展的重要关联性。以荷兰为例，政府既保障低收入户的居住权利，又帮助他们不至于被社会排斥而集中到某些受歧视的地区，政府通过比较全面的津贴扶持使不同收入的住户能够居住于同一社区。日本政府也十分重视住宅发展规划的制定和实施，其规划具有法律效力，不沦社会经济发生什么变化，政府都要在财力上保证住宅发展规划目标的实现。因此，每个五年末期检验发展目标时，其准确实现程度都可达到99％以上。

而我国当前则极少关注城市发展规划的空间结构对于社会发展的重要意义，地方政府的住宅政策极少考虑住宅建设对于社会分层化的不利影响，只片面强调房地产市场的经济效益。比如基于经济效益考虑而将廉租住房等保障性住房集中建造在地价较低的郊区，此举势必将影响贫困家庭的出行，削弱他们的就业竞争力，加大居住成本。而且，在远离城区的低地价地区大力发展中低档住宅区，将人为地加深城市人口的地域分隔，导致由清一色的中下层人群集中居住的社区大量产生。尽管从城市规划与贫困问题的空间分布来看．我国目前还没有产生严重的贫民窟现象，但是现有的城巾村、棚户区、农民二r=或外来人口集中聚集区、困难企业或破产企业职工集中聚集区等的形成和发展，已经为城市的后续发展埋藏了各种冲突的诱因。

3租约管理和退出难问题。目前，我国廉租住房管理工作还处于起始阶段，各地通常是在政府房管部门下设立廉租住房办公室负责此项工作，管理方式较为粗放。随着我国城市化进程的推进以及保障性住房建设的提速，廉租住房管理的工作量和管理难度会大大增加，原有管理机构和人员将难以适应新形势的需要，因此，迫切需要增加人员编制和更新管理体制。根据职责明晰、权力制衡的现代管理原则，专业化的廉租住房管理体系应当由决策协调机构、实施管理机构和中介金融机构这三个处于不同层次的机构组成。而我国当前的廉租住房管理体系中，决策、发展规划和保障对象管理由政府建设管理部门负责．建设工程由开发商承担，中介金融机构基本缺席，缺乏专业机构统筹保障性住宅的开发建设。实际上．现阶段承担我国廉租住房建设和管理工作的各级地方政府，既是土地权属主体，又是城市规划和房地产开发建设主体．还是监管主体，集多重角色于一身，职责不清，故难以采取有效措施来切实解决低收入住房困难家庭的住房问题。

廉租住房管理的核心是租约管理。作为政府掌握的社会公共福利产品，廉租住房通过协议的形式，按照相关规定租给城市双困家庭，当这些家庭的收入提高或居住条件改善后，政府主管部门将终止上述协议并要求退房，以便安置新的双困家庭入住。目前，在租约管理中，因缺乏全面规范的个人资信征信系统，无法及时准确采集申请人的收入财产变动数据，难以有效界定和管理承租对象，故出现准人退出标准不明确，租赁协议执行不力，廉租户退出难等问题。退出难问题凸显的原因：一是现阶段我国社会信用体系建设滞后，个人信息分散化，廉租住房主管部门无法准确掌握住户的财产收人和家庭居住状况变化情况。二是“退房后无处安身”的现状也使一些廉租户在达到退出标准时难以退出。现阶段我国商品房价格飞涨，小户型低价房、租赁房房源紧缺，低收人家庭退房后将面临因无力购房或租房而陷入居无定所的困境。三是对租户拒退或转租等违规行为，廉租住房主管机构很难诉诸法律。目前我国城市廉租住房管理粗放，至今还没有建立一套完整的法律体系来对之进行调整规范，使得廉租住房保障制度实施成本高而违法成本低。

三、实物配租的推进举措

1强化政府责任，完善法规体制。当前，我国在强调市场是配置住房资源的主渠道和基础的同时，也不应弱化政府的住房保障责任。因为，居住权是一项基本人权政府有责任为住房市场创造良好的运行环境，并通过适当的干预来解决低收入阶层的基本住房需求以弥补市场失灵。为此，我国立法可将基本住房明确列入最低生活保障的生活必需品范围，规定当居住花费超过日常生活消费的一定比例时，贫困人群即可申请社会救助。根据联合国的相关研究，居民住房消费的合理额度约为家庭收人的15-20％。换句话说，当居民住房消费超过家庭收入的20％以上时，政府即应启动住房保障措施，为居民提供基本居住保障。同时，住房保障作为政府应当提供的基本公共服务之一，应当将其列入政府政绩考核指标体系，以便层层落实各级地方政府的廉租住房保障目标。再者，应尽快建立以财政投资为主、多渠道筹集为辅的稳定规范的资金筹措渠道，明确廉租住房保障资金在财政预算中的具体比例，确保保障资金按时足额到位。对那些未依法实施廉租住房保障、保障资金不落实、失职渎职的地方政府及相关责任人实行严格的行政问责。最后，加快住房保障立法进程，通过《住宅法》、《住宅金融法》、《廉租住房保障法》等专门性法律法规的建构，以及《城乡规划法》和《财政预算法》等配套法律法规的修正，为廉租住房保障制度的实施提供法律保障。

2统筹规划、合理布局。为求合理有序地解决低收入群体基本居住问题，我国可根据社会经济发展实际和居民住宅发展趋势，有针对性地制定住房发展中长期计划，并通过政策法律赋予相关计划以强制执行力，将住宅发展计划和国民经济发展计划的落实情况共同作为政府行政执行力的考核依据。各级地方政府在制定各自的城市住宅发展规划时，应当在深人分析城市发展规划的空间结构对于社会发展的重要影响的基础上，统筹规划建设用地，合理调配各类住宅的区位布局，防范住宅建设对于社会分层化的不利影响。同时，严格依据城市住宅发展规划，及时调整住房供应结构，使廉租住房、经济适用房等保障性住房与普通商品住房、豪华住宅保持合理比例，以最大限度地满足民众分层化的多样性住宅需求。实践中，廉租住房建设宜分步推进，各地应因时、因地制宜渐进扩展，而不能急于求成。

作为对低收人住房困难群体的基本居住保障，廉租住房应注重经济性和适用性，应严格控制户型结构和建筑标准，结合我国各地实际，廉租住房保障标准应当控制在当地人均建筑面积的60％左右，套型建筑面积50平方米以内。在保障廉租住房建设用地方面，可借鉴广州市注重通过盘活存量土地来满足民生用地增长需求的做法，以合理解决增加民生用地供应与严控新增建设用地规模、可持续利用土地资源的关系。在土地供应上，地方政府应当力

求摆脱对土地财政的过度依赖，切实改变片面追求经济效益、土地招拍时价高者得的简单做法，在土地出让条件中应明确规定廉租住房的配建比例、建设标准、政府回购条件等，对那些满足土地综合利用条件、出价合理的竞投方应优先供地。对于配建廉租住房等保障性住房达一定比例的开发商，甚至可以考虑采取税费优惠、资金扶持等激励措施。

3多渠道拓展廉租住房房源。针对我国廉租住房房源短缺、实物配租覆盖面窄的客观实际，探索新的供给机制，迅速增加廉租住房房源已刻不容缓。首先可由政府出资分期收购现有存量空置房，按廉租住房标准加以分割、改造，从而既降低开发成本，提高现有资源利用效率，又能迅速改善双困家庭的居住条件，缓解政府的政治压力。而且，收购所得廉租住房分散分布，便于住户融人社会，避免由于廉租住房大面积集中修建而可能导致的贫民窟现象。至于按何种标准收购何种价位的房屋，则需地方政府结合当地社会经济发展实际，统筹安排，合理布局，进行市场化运作。其次是鼓励或强制开发商兴建廉租住房。政府可通过低息贷款、地价减免、税费优惠等，鼓励开发商按照规定标准新建、改建、配建廉租住房；或者通过立法强制开发商兴建廉租住房，在土地竟标时就明确要求相关地块开发必须配建一定比例的廉租住房，以增加廉租住房的供应量。第三是通过税费优惠等激励措施，鼓励私人和民间非营利组织提供符合规定标准的低价出租房，以满足廉租户多样化的居住需求。另外，慈善捐赠也可作为扩大廉租住房房源的一个新途径。只是目前还没有成气候罢了。根据住房过滤和梯度消费原则，为提高现有资源利用效率，廉租住房等低端住房的供应，应当合理、适度，即只在房源极度紧缺的地区进行集中兴建，一旦当地住房供需基本平衡，则应立即停建，以免过度冲击当地房地产市场的正常秩序。为防止集中新建可能出现的贫民窟现象，廉租住房建设应以配建方式为主，主要在经济适用住房、普通商品住房、旧住宅区改造项目中进行配建。

4加强租约管理，化解退出难问题。作为一个城市化快速推进的人口大国，我国廉租住房保障制度应当由专门机构来负责实施。为此，可考虑将住房和城乡建设部逐步改造成履行住房保障职能的专门机构，将其原有的行业管理职能移交行业协会；或在其下设立独立的住房保障局，专门负责廉租住房等保障性住房建设管理事务，并统筹协调计划、财政、金融、土地等部门工作。后者似乎更具可操作性。廉租住房管理包括建设管理、租约管理、物业管理等诸多方面，环节多、程序杂、事务繁琐，急需管理模式创新。租约管理的主要内容应包括依法编制廉租户档案，定时审查廉租户的资产变化和房屋使用情况，确保廉租住房资源始终处于公平分配、合理使用状态。租约管理的实质是界定和管理承租对象，贯彻准人退出相关标准，执行租赁协议。

廉租住房小区的物业管理，应当实行业主自治管理与行政指导相结合方式，充分调动业主进行自治管理的自觉性。首先。可通过自治规约、行政规章来约束、引导廉租户的日常行为，提升租户的自治管理能力。可借鉴香港的廉租住房管理扣分制，将租户的日常行为与退出机制挂钩，当租户的违规行为达到一定程度时，即丧失继续租住廉租住房的资格，从而倒逼廉租户文明习惯的养成。当然，在制定自治规约和行政规章时，应考虑到居住权是居民基本人权，解决双困家庭的居住问题是国家政府的基本责任而非恩赐，因此，对承租人的道德约束不应当太过严苛，尽量避免出现承租人稍有违规即被剥夺居住资格的现象。其次，廉租住房小区的物业管理以有偿服务为原则，可通过居民“汗水入股”、阶梯收费、爱心帮扶、邻里互助等多种形式，满足廉租户多样化的物业服务需求。物业服务应当立足廉租住房小区实际，依托自身丰富低廉的劳动力资源。保安、保洁、绿化等物业服务岗位应尽量使用本小区劳动力，以便既解决居民的就业问题，又降低服务成本。所谓汗水人股，即把廉租户参与物业服务活动中付出的汗水转化为他在物业服务机构的投入，可累计积分以抵换相应的物业服务，或其他公共服务。所谓阶梯收费是指针对有特殊需要的租户如残障人士的实际情况，根据他们收入水平高低和所需服务的难易程度，收取相应的物业服务费，超出他们支付能力的部分则由财政补贴。所谓爱心帮扶。主要是通过廉租住房小区与所属街道社区、周边企事业单位、学校的自愿者组织和民间慈善机构结成帮扶联盟，建立爱心基地，获得相应的爱心扶助。

为化解廉租户退出难问题，需采取行政管理、市场引导、法律保障相结合的综合治理手段。首先，构建居民住房信息统计系统、收入核对系统等个人信息征信系统，为廉租户有序退出提供可靠的信用信息支持。其次，加强政府对城市廉租住房的实际支配能力，通过租金调整影响租赁者的经济利益，使不符合条件的租赁者将因占用廉租住房而面临蒙受重大损失的风险，如被收取高额的市场化租金、限制其享受公共服务的福利水平——禁止其五年内再申请保障性住房等，以促进廉租户有序退出。第三，通过统筹规划、妥善安排，确保廉租户退出后有房可住。第四，加快立法进程，建立健全廉租住房保障相关配套法律法规。在现代法治国家，唯有依靠法制，才能根本解决廉租户退出难问题。