“十二五”税改着力点

杨志勇

“十二五”时期仍是中国重要的战略机遇期。在这个时期内，中国面临着加快经济发展方式转变的重要任务。无疑，财税体制改革必须围绕这个中心进行。

“十二五”时期，财税改革应该是全方位的，既涉及政府间财政关系的分税制改革，又与一系列税制改革相关，还涉及政府预算等其他财税制度改革内容。本文仅对改革的重点——分税制财政体制改革和税制改革进行分析。

财政体制的全方位改革

全面改革分税制财政体制，需要根据财力、财权与事权相匹配的原则，充分发挥中央和地方两个积极性对策。

事权和财政支出责任的划分需作进一步细化，改革中的技术难题需要加紧攻关。财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足问题；财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题。

过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况，影响分税制财政体制的效率。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关，借鉴他国经验，总结我国改革的经验教训，立足国情来加以解决。

应建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制。取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定，实行真正的共享。为了减少资源分布不均所带来的财力差距，更重要的是因应未来发展的需要，资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划，以免再现零敲碎打被动改革的局面。建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。

我国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业（经济），和许多市场经济国家相比，具有特殊性，也是我国有特色的制度。大量的租金收入、产权收入、分红收入需要进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。

进一步完善公共服务均等化政策目标体系。我国在义务教育、医疗卫生、养老保障等多个方面已有了公共服务均等化的目标。但现有目标的设定较为分散，各个具体目标之间、具体目标与总体政策目标之间的衔接问题尚未明确，不利于集中政府财政合力的发挥。

因此，需要进一步完善公共服务均等化政策目标体系，在总体目标的基础之上，分别制定各项基础公共服务的均等化目标。同时，确立地区间公共服务均等化水平的评价标准，确定公共服务均等化的时间表，以加快公共服务均等化进程。

重构财政转移支付制度。建立纵向和横向相结合的财政转移支付度。横向转移支付制度在现有的对口支援制度之上进行构建，同时，完善纵向转移支付制度。

具体说来，取消税收返还，将之并入一般性转移支付；一般性转移支付的各项具体形式与均衡性转移支付进行整合，将各具体形式的转移支付作为一个因素在新的一般性转移支付公式中得到体现，以发挥一般性转移支付制度的合力。进一步增强专项转移支付制度的透明度，特别是决策的透明度，做好中央财政专项转移支付制度与地方政府预算编制的衔接工作，使得地方政府预算能够全面反映中央财政的专项转移支付。

正式启动地方债制度，增强地方政府财政的硬预算约束。正式启动地方债制度，是分级财政制度的内在要求。

禁止地方发债，带来了形形色色的债务。且这样的债务信息不充分，财政风险易低估。当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此，不如在规范已有的地方债，特别是地方融资平台的基础之上，正式启动地方债制度，允许地方政府发债。由国情所决定，地方政府发债宜选择日本模式，不宜选择美国模式。地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。

税制改革的方向与重点

“十一五”时期，内外资企业所得税制实现了统一；增值税制实现了从生产型到消费型的转变。这是“十一五”时期在税制改革上所取得的重大进展。“十二五”时期，税制改革仍应作进一步改革，以更好地服务于加快经济发展方式转变的大格局。

（一）扩大增值税征收范围

从国际上看，增值税可以有不同的模式。从历史上看，各国增值税制也经历了演变的过程。因此，中国的增值税改革的进行应更多地立足国情，同时吸收其他国家有益经验。

关于农业、电子商务等的增值税问题，对中国而言同样是难题。当前最为迫切的是增值税转型之后，中国增值税征收范围扩大的问题。增值税覆盖面偏窄，影响了增值税中性作用的发挥。

大量的服务行业仍适用营业税制。一方面，营业税制不能解决重复征税问题；另一方面，营业税制的存在也在一定程度上破坏了增值税征收链条，对增值税征管效果带来了不利的影响。由于服务行业的特殊性，要直接将征收营业税的所有服务业转向课征增值税，需要解决好服务业的税率确定问题。根据增值税税率不宜设立过多的要求，服务业不适合独立设置税率，但如何适用已有的增值税税率，服务业的税负有可能偏高。

另外，金融服务业的征税问题在国际上仍是一个争议较多的问题。中国如何将金融服务业纳入增值税的征收范围，同样需要作进一步研究。但就整体而言，增值税向服务业扩大征收范围是大势所趋。在扩大征收范围难度较大的今天，可以考虑先将交通运输业、建筑安装业等与货物交易密切相关的行业纳入增值税的征收范围。

增值税税率的调整必然要考虑到增值税在提供财政收入中的作用问题。增值税作为中国第一大税种，调低增值税率必然会对财政收入造成重要的影响。在流转税所占比重较多，受到税收征管水平限制，所得税所能提供的收入还较少的情况下，增值税税率在短期内还不宜下调。这也就是说，所得税的征收管理水平的提高，从某种意义上看，是增值税税率的下调的前提。“十二五”时期，应更多地在税收征管上下功夫，为增值税税率下调创造必要的条件。

（二）个人所得税制改革

1个人所得税的定位

个人所得税占税收总收入的比例较低，决定了要依靠个人所得税来调节收入再分配作用是有限的，要发挥个人所得税的自动稳定器作用也是有限的。

个人所得税占税收总收入的比重仍然较低。“十一五”时期以来的四年中，该比重一直在7%左右，2007-2009年均不足7%。低比重正是规范个人所得税制的好时机，因为它对其他方面所产生的影响更有限。

收入分配格局的根本性调整至少短期内不能寄希望于个人所得税。最基本的收入分配格局是初次收入分配形成的。中国正处于经济转型期，政府与市场界限不清、垄断行业改革滞后、国有资源补偿制度改革滞后等直接导致初次分配的严重不合理，这是中国收入分配格局不合理的最根本原因，因此必须在初次分配中就实现公平与效率的统一。期望仅通过个人所得税等再分配手段来解决初次分配的所有问题，是不现实的。

2个人所得税改革的着力点

第一，个人所得税工资薪金费用减除标准即免征额的调整是势在必行。收入只有在扣除成本费用之后的余额才是所得（应纳税所得额）。免征额代表的是成本和费用。随着物价水平的提高，生活成本和费用攀升，免征额的提高是自然而然的事。

第二，在综合所得税制改革之前，需要对分类所得税制进行调整。其中重要内容包括：提高工资薪金费用减除标准（免征额），特别是建立起免征额与消费者价格指数联动机制的调整机制；建立养老、医疗、住房、教育等大笔支出的专项扣除制度，以更好地改善民生；工资薪金所得所适用的税率体系还需要作进一步的调整，将九级超额累进税率改为三级，并降低最高边际税率（如可改为5%，15%，25%三档），使得最高边际税率的水平至少不高于周边国家和地区，以构建税制竞争力。

第三，综合所得税制改革需要考虑税收征管条件的约束。

理想的以调节收入分配为目标的个人所得税制受到多种因素的制约。一般认为，综合所得税制是较为理想的能够促进公平的税制。但是如果再考虑税收征管因素，那么这种看法就不见得能够成立。综合所得税制的实施需要税务征管机构全面掌握个人收入信息，但现实是，税务机构无法掌握个人灰色收入的信息，现金交易的普遍性导致许多现金收入无法被追踪。综合所得税制的实施需要有与之相对应的税收征管机构，但现实中的税务机构主要是适应企业纳税的需要而设置的。而且，近年来，对个人所得税的征管虽然一直在加强，但就个人所得税所提供的税收收入与全面完善综合所得税制征管条件所需要投入的成本相比，至少短期内是得不偿失的。

另外，个人收入信息的取得往往需要政府多个部门的配合，需要建立多部门信息交换机制，让更多的部门能够向税务部门提供相关的收入信息。考虑到这些外部环境，如果综合所得税制贸然推出，其结果很可能是逆向调节，即收入水平相对较低但收入信息容易为税务机构所掌控的个人需要负担更多的税。因此不能超越现实征管条件来奢谈理想税制。

回归现实，从个人所得税的角度来解决收入分配问题，应该在综合所得税制既定的前提之下，采取分步突破的策略。短期内，改革的重点应更多地放在税收征管基础条件的完善和弥补现有漏洞上。

总之，“十二五”时期的个税改革不应定位过高，而应切合实际，逐步向能更好地发挥调节收入分配和宏观调控的目标迈进。

（三）研究推进房产税改革

1认清住房市场还是卖方市场的国情

中国正面临工业化与城镇化的任务。当前中国住房市场问题是在需求远远超过供给的大背景下形成的。

遏制投资投机需求，无疑能够缓解自住需求的压力。但从根本上说，住房市场首先需要的是扩大有效供给。扩大供给有助于住房市场从卖方市场向买方市场转变。在买方市场中，住房投资投机获利微薄，住房市场应主要是消费市场的实质才容易从根本上得到恢复。在扩大住房有效供给之后，税收引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的作用才能得到实现。

在卖方市场中，税收调节卖方利益的作用是非常有限的。保有环节税收的缺失，客观上降低了炒房者的成本。从理论上看，直接税不容易转嫁，但不易转嫁不等于不能转嫁。只要市场是卖方的，卖方就能够想方设法将税负转嫁给买方。若此，税收调节目标不仅难以实现，反而会加重买方的负担，与政策设计的目标相悖。

在短期内，对个人自用住房开征房产税能够增加房价下跌的预期。但从长远来看，税收对房价的影响是中性的。

2对个人住房征收房产税是大势所趋

中国需要构建新型的更具有可持续性的土地财政模式，以摆脱卖地收入为主的土地财政模式。这就需要对个人自用住房进行课税。但是，对个人住房开征房产税并不意味着地方财政从此高枕无忧。

对中长期有利的事，在短期内却可能带来重大的负面影响。各地政府已经建立了各种各样的融资平台。不是所有的地方融资平台，都会带来未来的财政支付压力。但是在数万亿规模以上的融资平台中，有一些是给不能带来经济效益的项目，如学校工程等融资项目自身不会带来充足偿还借款的现金流。地方来自土地出让金的收入在一定程度上可以应对这个风险。但是，地方能否得到充足的土地出让金收入也是有前提的。如果市场预期房价下跌，或者事实上已经在持续下跌，那么地方将很难获得相应的土地出让金收入以及相关税费收入。由此看来，短期内要积极防范地方融资平台所带来的潜在财政风险，也要求对物业税的开征要慎之又慎。这也要求，房产税的开征，需要创造条件，突破短期的瓶颈，以防地方财政风险的进一步暴露。

3重复征税问题必须考虑

在房地产开发交易环节，个人住宅实际上已经承担了大量与基础设施和公共服务配套相关的税费，范围涉及道路、供水、供电、供气、环境绿化等等。国际上，房产税或物业税多对应的是地方公共服务。存量房产的税收待遇问题需要认真研究，否则只会导致另一个层面的不公平。在实际操作过程中，房产税（物业税）的开征需要结合十六届三中全会的“相应取消有关收费”的精神进行。房产税主要是地方税，是为地方政府提供公共服务融资的一个税种。注意，它还应该和具有同样功能的城建税进行协调。

4必须考虑其社会影响

特别是，近年来，“被高档化”的楼盘不少，即使是很低的税率，居民个人是否有房产税或物业税的支付能力，也是一个问题。

有不少人建议对第一套住房免征房产税，但在现实中，哪一套住房免税，缺乏可操作性，而且对不同地方来说是不公平的。房产税是为享受地方性公共产品和公共服务的成本。如果要免第一套，那么许多人手中只有一套住房，房产税很可能就流于形式。多套住房的人，如果要免其中的一套，那么免哪一套又是一个问题，因为每一套（处）住房的物业税都有对应的地方性公共产品和公共服务。还有，房产税本身是从价征收的，以数量作为免税或享受优惠的依据也是不合适的。还有，多套住房的价值不一定就比一套的价值高。如果采此种优惠政策，则势必导致新的税收不公平。

影响面大的税收政策之实施，有前车之鉴。1990年英国首相撒切尔夫人之所以下台，与不适当的人头税开征有着密切的关系。最近，认为美国税收已经足够多的美国茶党要求减税、反对加税，也在社会上造成了一定影响。

与卖地财政相比，以房产税为基础的土地财政模式虽有风险，但更具可持续性。细水长流的益处超过了一次性的土地出让金收入。考虑到公平原则，对民宅开征房产税首先可考虑对小产权房征收，给小产权房合法地位，并最终过渡到对所有住房征收。

（作者系中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师；本文系中国社会科学院财贸所重点课题“主权债务危机与中国财政政策选择”阶段性成果之一）