重构信访制度，切实发挥其监督政府功能

田文利

重构信访制度，切实发挥其监督政府功能

田文利

就目前我国的信访制度而言，人们都在质疑信访定位问题，到底是一项什么性质的制度？不论是在理论界还是在实务界都有不同的声音。如果从公民权利救济角度来看信访，信访与行政复议、行政诉讼制度等都是权利救济的必要程序，既然已经有了行政和司法的权利救济方式，还要信访做什么？而从公权力角度看信访，信访又与纪检监察、行政监察、司法检察等权力监督模式类似，既然已经有了这么多的监督形式，那又何必再添一个信访呢？因此，很多学者主张取消信访，特别是随着信访量的不断增多以及信访带来的种种社会问题，这种声音似乎越来越主导人们的意见。

但笔者以为，我们还应当换一个角度、从更高层位来看信访，才能从现实的束缚中超脱出来，从而找到信访制度改革新的出路。因为，首先，从信访的宪法定位来看，信访是一种具有宪政意义的民主监督形式，它直接来自于人民群众的监督，信访既不同于公权力的监督，也不同于体系内的自我监督，因此，我们不应仅仅看到它的法律功能，更为重要的是还要看到它的政治功能。一言以蔽之，信访是一种高层位的监督模式。其次，从信访案件来源来看，它产生于立法、执法和司法整个法治过程，范围十分广泛，而信访的受理条件也异常宽泛。这表明信访是一种综合性和超越性的监督模式。由此，笔者认为，信访制度的改革路径应当从宪政的民主监督视角入手，在我国完整法治体系中谋求信访的准确定位。

目前信访制度的整体格局

1．封闭的结构与附属的地位形成自我监督模式。

从目前我国信访制度的总体格局来看，是一个以大信访套小信访的双重结构模式。大信访指的是党委、人大、政府、法院、政协、检察院、军队等所有国家机关所立的信访机构接待信访人并处理信访事项的活动，大信访已经成为我国民主监督制的一种必要形式。而小信访，则是指每一个党委、人大、政府和法院、政协、检察院、军队等系统内部设立的信访机构，以接待信访人并处理信访事项的活动。从我国信访体系来看，虽然各个党政机关及国有企业内部都设有信访机关，但它们仅仅是信访机构，不具有独立的法人资格，不能独立承担法律责任。信访机构在关系上，隶属于同一级权力机关，功能上属于附属性机构。因而，这些小信访机构只能按照本部门的信访规定去处理信访事项，即人大有人大的信访规定，行政机关有行政机关的信访条例，而法院和检察院也有各自的信访规定。在这样的格局下，信访机构只对本部门、本系统的信访事件负责任，彼此之间也没有统一的机构和配合机制。实际上是一个大信访中包括了几个封闭的小信访体系，而小信访体系又是作为一项权力的功能附属于同一级权力机关。这样的模式最终的结果是自我监督和单一解决方案的无效。

2．单一的线式结构使自我监督也不能发挥作用。

在自我监督模式之下，如果将权力交给信访机关，会形成一个信访机关在上、而信访人和被信访机关在下的三角型的权力模式，从而产生相对客观的监督结果。而遗憾的是，由于信访机构的封闭性和附属地位，我国在信访机构的处理程序上，设定了一个垂直的线式权力结构模式，最上面的是被信访机关，中间是信访机关，最下面的是信访人。按照信访的处理程序，信访机关对于信访人所提出的信访事件只能转交给有权机关，而不能亲自处理，因为信访机关没有专项权力，因此不能越权直接办理。在转交之后有权机关往往又按照以前的处理方式、甚至变相报复的处理方式拖延不办，即使信访机关再次督办，也常常拿着处理结果没有办法。而信访人又不认可，于是又会发起新的一轮信访“人民战争”，使信访不断升级为安全事件。

3．监督无效产生不断深化的社会矛盾。

从法治社会的整个体系来说，凡是信访人所发生的事件，往往是具有综合性，有的是法律和政策交织的问题，有的是立法和执法叠加在一起的问题，有的是立法、执法和司法三种国家权力交叉的问题，而即便是单一权力的作用，也往往经过若干层级的权力作用。因而，这种需求与我国目前权力单一、结构封闭的信访模式很难吻合。因此，很多信访人从司法上访到行政，再从行政上访到人大，同样一个问题，在不同的部门里穿行打转。而对于一个信访案件，又不可能几个部门坐在一起研究，拿出一个统一的方案，这样案件越积越多，越来越重复，形成缠访、越级上访。而信访人的不满意又诱发了整个社会更深层次上的冲突，如公务员升迁问题、责任追究问题及稳定问题等等，在这一轮信访过程当中，信访人往往从人数上、级别上、程度上都有所增强，而政府则为了更深一层的长远利益不得不去截访、送精神病院、进行治安拘留等等，而上访人再次将这些事件引向人命案、责任案、腐败案等等，最终导致信访人与信访机关和被信访机关越来越对立，使得政府用于维护社会稳定的费用不断增多，而信访人也面临越来越多的人身危险和社会压力。

信访是中国特色的监督模式

我国的国家机构体系按照传统的苏联模式设计的，在人民代表大会作为基本政治制度的基础上，立法、执法和司法权力之间呈现出一个中心、两个基本点的局面，执法机关和司法机关都产生于人民代表大会，并向其负责。这种结构的模式的特点是在国家权力之间，纵向的控制力量强，而横向制衡的力量则相对较弱。这种权力模式的优点是集中力量，一旦上级引领方向正确，速度异常快。这一点从我国改革开放以后经济的高速增长可以得到验证。而这种模式的弱点也是同样明显，一但方向错误，或者机制错误，那么基层单独的权力机关和地方的权力机关解决问题的能力就会很差。而在这种模式下一旦出现问题也会从基层一直反映到中央，因为基层的力量弱于中央的力量。因此笔者以为，我们应当将国家的信访的监督功能单独列出来，集中起到协调、制衡、监督、纠正功能，成为一种克服权力高度集中、问题高度集中的模式缺点的缓解方式，重点处理这种高效机制中产生出来的问题，修复机制中的错误，从而保持机制的稳定。

对人大的信访来说，实际上是想否定和修改既定的法律和法规，对政府的信访来说，是想否定和修改既定的行政行为的结果，对司法的信访来说，是想否定和修改司法判决的结果。由此，笔者以为，信访的本质在于信访人通过信访活动借助国家权力对某些国家权力已经形成的既定事实进行否定和修改。这种行为，应当属于我国 《宪法》第42条所规定一种民主监督形式。

由于我国目前信访的分散、低效局面，笔者以为可以将信访在民主监督的理论框架下进行重构，具体来说，将上下级之间的监督、检察院的监督、行政监察、执法监督、事前监督或者事后监督作为权力体系内部之间的监督方式，而将信访监督作为综合监督、全面监督、外部监督、专业监督、事后监督方式，将人大信访、政府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员会，使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上， 具有独立的法律地位，配备专业的信访人员，专门负责信访事件，信访主任由人大产生、向人大负责。内部设立立法信访、政府信访、司法信访、检察信访等不同的内部机构，专门解决不同类别的信访事件。

这种统一设立国家信访委员会的模式，从宏观上来讲，可以与我国目前现有的宪政体制相衔接，使人大、政府、法院和检察院专业专职，将精力从信访洪峰中解脱出来，使信访制度成为一种具有中国特色的民主监督制度，真正做到权为民所用、情为民所牵。从微观上来讲，这种模式还有以下几个方面的合理性：

第一，形成一个独立的信访监督机关，容易发挥民主监督作用，这样克服了自我监督的弊端，确立监督机制的科学性。

第二，形成一个综合性的信访监督机关，发挥统一优势，克服分散、重叠、重复的处理模式。

第三，形成一个动态的信访监督模式，将立法、执法和司法过程中的问题呈现出来，针对具体问题，提出专业解决方案，在保持制度稳定性的同时，进行有效的更新和完善。

第四，形成一个整体的信访监督模式，补足我国宪政制度中所缺少的外在监督机制，使法治过程成为一个全面的、具有修复功能的有机整体。

信访制度法治化建设框架

根据以上对信访制度的分析，笔者以为，我们应当将民主监督的理念嵌入信访制度，在宪政的法治层面进行全方位的建构和调整。具体而言，笔者以为在如下几个方面需要对信访制度进行法治化建构：成立独立的国家信访委员会；信访委员会内部设立立法信访、执法信访和司法信访等专职机构；设立职业化的信访专员制度；建立三角型的信访事件处理结构；以受理立法、执法和司法中出现的问题为信访职能；给信访委员会配备现代化权力体系；建立冷却、缓解、修复、调解、等待、救助、安抚制度；信访委员会的合议庭组成实行开放式的组合；将信访的实体性审查和程序性审查分开处理；信访实行终极封顶的申诉制度；信访委员会不收取任何费用；信访委员会重在解决问题而非追究责任。

（田文利，河北工业大学副教授，法学博士／责编 张海鸿）