20世纪末苏州古城更新改造的原因

陈光明

1980年代后期以来，苏州城市的发展演化远远超过了建国以来，甚至历史上任何一个时期的发展。城市的迅猛发展加快了古城更新的步伐。以街坊和道路改造为主的大规模城市更新，使古城风貌遭受巨变。

从表面上来看,容易被归结为旧城更新中的工作不当，但从城市发展变化的原理上来看，古城的保护与更新是一个复杂的综合系统，它涉及到社会效益、环境效益、文化效益等多方面的平衡与完善，关系到政府部门、房地产开发商和居民的利益分配。影响古城保护与更新的因素众多，主要有政策因素、经济因素、居民因素和文化因素等。而其中，“真正影响城市格局的是深刻的政治和经济转变”。[1]

一、政策因素与古城更新

影响古城保护与更新的政策因素，不仅包括城市规划政策，也包括其他一些相关的政府政策——它们都属于“公共政策”的范畴。“公共政策是政府机构活动的产物，既可以是指宏观抽象的国家政策，也可以是指很具体的政府操作行为”。[2]公共政策在城市发展中的作用是巨大的，特别是在市场机制还不够完善之时，针对有一定历史价值的古城所进行的更新改造，公共政策有时甚至起着决定性的作用。

1990年代以来，随着计划经济向市场经济的转轨，中央政府赋予地方政府更大城市发展自主权。1993年 4月22日，国务院批准苏州市为“较大的市”，苏州市可根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定地方性法规和规章。[3]随后，苏州制定了一系列的有关古城保护的法规和条例。政府由以前的投资主体变为对市场的调控主体，为创造良好的投资环境以促进经济发展，政府加大基础建设的力度，特别是加快了道路建设，从而开启了古城的大规模更新改造。

政府在市场机制尚不成熟之际利用市场化的操作方式，对古城进行大规模的更新改造。这种改造方式“必须建立在控规和保护规划的前提下,必须有严密的古城保护的法规体系（地方性法规）”，[4]政府在此基础上对更新改造进行调控，在改善环境同时又使历史风貌得到保护。当时这些条件并不具备，政府却在短期内对一批道路和近 10个街坊进行更新改造，由于对开发商制约乏力，使预期目标与终期效果出现较大反差，对古城风貌造成不小影响。如1995年由市政府组织进行的古城街坊改造工程，在“全面保护古城风貌”原则指导下制定了“重点保护，合理保留，普通改善，局部改造”的方针。[5]政府的改造目标明确、历史风貌保护措施得体。但在实施过程中，由于每一个开发商都以追求商业利润为目的，对古街坊进行大量拆迁，部分街坊商业建设过多；过于追求面积多少，加高建筑高度,加大进深等等。再加强调一次改造的工程紧迫性,设计总体上也出现了“工业化大生产产品”，“百街一面”的趋势，[4]破坏了古城肌理和格局。

二、经济发展与古城更新

改革开放后，苏州经济发展迅速。经济的快速发展对城市建设提出更高层次的要求。“一方面，要求城市成为一定区域经济增长、贸易集散、技术进步的中心，进一步强化城市的中心功能作用；另一方面，要求城市必须有便捷通达的内外交通、高效高质的通讯服务、充足的水电供给、良好的废污处理和可靠的防灾系统，以及优美舒适的城市环境。”[6]而当时（1980年代中期）苏州的现状是产业结构和用地结构不合理，工业用地比例大，工厂密集，基础设施落后，环境污染较为严重。近年来快速的经济增长, 使本已十分脆弱的古城区设施再次受到严峻挑战。狭小的古城空间与高速发展的社会经济形成了巨大的反差，总量在扩大，苏州四周日新月异的变化和古城内一成不变的狭小空间的矛盾越来越尖锐；城市生产和人民生活的现代化需求与古城区陈旧落后的基础设施的矛盾越来越突出；苏州作为政治经济文化中心的地位与古城综合功能弱化之间的矛盾，也冲撞得越来越激烈。[6]经济的快速发展促使城市产业结构和用地结构的调整，造成城市人口的聚集，改变城市居民的需求结构。这一系列的变化都将不同程度地推动古城的更新改造。

（一）产业结构变化与古城更新

城市产业结构，是决定城市经济功能和城市性质的内在因素。根据国际经验，越是发达国家，第三产业占国民生产总值的比重和第三产业就业人口占全部就业人口中的比重越大，大多数发达国家的城市，上述两项指标都已分别达到或超过60％或70％。[6]建国后苏州的产业结构呈现第一产业、第二产业相当大，而第三产业则相对小的异常情况，长期失调，落后于经济发展的总趋势。随着经济发展，对产业结构逐步作了调整。

1978年苏州一、二、三产业在国民生产总值中所占的比重分别为28.1％、55.7％、16.2％，直至1985年还呈现出“二、一、三”的不合理布局。1985年以后，第一产业匀速下降，第三产业快速上升，至 2001年分别为5.2％、56.8％、38.0％，出现了“二、三、一”的较为合理的布局，产业结构趋向优化。这一变化对城市结构、功能、布局将产生重大影响，处于城市中心的旧城区，作为黄金地段，必然成为第三产业集中地区，“使原以居住为主，虽分布着商业服务设施，但不发达的旧城区得到改造，真正成为城市的核心”，[7]使古城格局发生大的改变，进而影响古城风貌。如对观前地区进行整治，仅第二期整治工程投资就达3.1亿元，拓宽街巷，拆除旧民居，辟建广场，兴建大体量的商用楼房，观前街改为商业步行街。[8]

（二）用地结构变化与古城改造

城市产业结构的调整，势必需要城市土地利用结构做出相应的调整。在我国的城市中，不仅土地的用途结构不合理，而且各种用途的土地在城市内部的空间分布结构也不合理，城市土地配置呈现低效率。这种城市用地结构的扭曲，与我国产业结构的扭曲是互为表里、互相影响的。随着我国城市土地使用走向市场和土地有偿使用制度的建立，级差地租得以形成，要求土地配置遵循城市土地区位价值规律，按其所在位置所取的最高指标租金确定其用途，逐渐使土地资源趋于最优化配置，使高效的第三产业向城市中心集中。这一变化将会导致城市土地出现大规模转换。[6]

苏州古城原来以居住为主,商业服务设施不太发达。解放前苏州是一个典型性的消费城市，工业占地很少。建国以来，苏州用地结构有较大变化。（详情见下表）

表1 苏州市建成区建设用地动态变化（单位：万平方米）

从上表可看出，至1957年，居住及公建性用地比例仍高达80％，工业用地仅占8.5％。1960年代以后，苏州工业发展较快，工业用地比例也随之迅速增长。1982年工业用地上升到33.3％，比1950年代提高了21.8个百分点，而居住及公建性用地却降低了 28.1个百分点。1980年代以来，用地结构有很大的变化，首先是居住及公建性用地扩展较快，1982～1992年10年间扩大了1 908.9万平方米，是同时工业用地扩展的2.5倍，是当时建设用地扩展的主要原因。其次是对外交通和城市道路用地也迅速增加（从1982年的205.6万平方米增加到645.5万平方米，其中城市道路用地净增325.2万平方米）。

苏州建设用地结构发生的这些变化说明，随着经济、人口、用地规模的增长，第三产业的迅速发展，土地配置受市场价值规律的支配，按其所在位置所取得的最高指标租金确定其用途，从而迫使古城进行大规模的更新改造，“使以居住用地为主的古城区逐步为高密度、高容积率、高效益的金融、商业、科技、房地产、信息等第三产业所取代”，[9]原有的城市格局被打乱。

（三）人口变化对古城的影响

建国以来，随着社会经济的发展，人口迅速增长。（详情见下表）

表2 苏州市区人口变化情况（单位：万人）

据上表可知，苏州市区1950～1975年间人口增长缓慢，25年仅增加12.7万人左右，还有两个时间段（1960～1965年，1965～1970年）出现了负增长，主要是因为受国民经济三年严重困难的影响，1961～1964年全市连续四年迁出大于迁入，共减少4.8万人，1969～1970年则是大批居民“上山下乡”，两年共减少5.54万人；1975～1980年人口大量增加主要是由于下放人员和知识青年回城，从1977年至1981年，全市人口机械增长9.75万人；[10]1985～2000年，15年间人口增加了近30万，而这期间也正是苏州经济迅速发展时期（苏州市国内生产总值从 35.1亿元增长到1 540.68亿元[11]）。

可见经济发展是影响人口增长的主要因素。经济迅猛发展、产业结构的重新组合，也使得“城市发展中就业门路、就业人员构成发生突变”，[6]外来人口大量增加，人口统计以外的流动人口就业比例大幅上升。

古城常住人口一直维持在33万人左右，已严重超负荷。外来人口及流动人口的大量增加，对城市的规模、容量和结构必将产生巨大影响，使居房拥挤、交通堵塞、基础设施滞后等问题更趋严重，从而要求古城为进一步提高人口承载能力和聚集能力而更新改造。

（四）居民需求结构变化的影响

“人们为了活着而聚集到城市，为了生活得更美好而居留于城市”。[12]城市的发展就是一个不断满足居民日益增长的物质和文化需求的过程。

根据心理学家马斯洛的“需要层次论”，人类的需要分为生理的需要、安全感的需要、归属和爱的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要、自我实现的需要七个层次，人的需求不断地由低层向高层转换，低级的需要得到基本满足，就会产生高一级的需要。[13]

在城市发展的初级阶段，人们的选择是通过发展生产来满足各项基本的消费需求，对城市生活质量并不过分追求。随着社会经济的发展，现代化生活方式的出现，居民们的基本生活需要得到了满足之后，人们在满足基本需求之后，就开始对城市的个人空间和公共空间，包括住房、交通、服务、信息以及娱乐等方面提出更高的要求。而且“随着生活水平的提高，居民的精神文化需求也不断提高”，[14]例如对住宅组团的安全感、归属感、休闲生活安排、建筑装饰等方面的需求。这些都促使城市的更新改造。

当时古城居民的生活现状是：大多数生活在面广量大的传统民居里，住房成套率仅为10％，户均住房面积只有40余平方米，人均15平方米。一般一处古民居住20多户，最多的住了78户。房屋大都是砖木结构，建筑高度一般为1～2层，采光较差，阴暗潮湿，保温隔热及隔音性能很不理想，房屋基础设施落后，无单独的厨卫设备，自来水大都进不来，更无污水管道，居民日常生活离不开“三桶一炉”，更别谈使用现代化的空调和热水器了。古城保留下来的传统建筑适合于解放前大家族居住，从功能看已不能适应现代化生活的需要，以至于老百姓都讲：“古城保护好是好，就是居住在里面的人受不了”。[15]现代化生活方式与古城保护之间的矛盾愈益突出，人们迫切希望对古街坊进行更新改造。

产业结构和用地结构的调整，城市人口的激增，居民需求结构的变化等因素都影响着古城的更新改造。再加在经济发展的高速起步阶段，常常急于改变物质生活条件和发展经济，忽视历史文化遗产的保护，以至由此演化成破坏性建设行为。如从保护古城格局和风貌来说，开路肯定造成很大的破坏，但为了经济的发展，还是决定开通干将路。在现代化进程中，古城更新不可避免，也是必要的。关键是如何正确认识并处理好保护和更新两者的关系。全面保护苏州古城风貌，是从古城的整体价值、整体环境、整体景观而言的，它不但要求对现存的历史文化遗产加以有效的继承，而且要求进一步发扬和发掘优秀的历史文化传统，这就包含着对落后的陈旧的不适应现时代要求的内容的更新改造。而并非是对古城内的一木、一房、一物都不能动。当然，这些更新改造，也必须是有条件的，是以不影响古城风貌为前提。应当是把保护与更新有机统一起来，做到统筹兼顾、协调发展，要在更新中保护、在保护中更新。但由于更新改造速度过快，规模过大，再加政府制度不健全等，致使古城保护出现了诸多问题。

在未来古城保护更新过程中，应积极倡导渐进更新的保护观念，逐步推行由业主自主更新、历时展开的新机制，以充分体现对城市文脉连续性和“本土性”的保护，避免出现历史断层和文化真空。其中，政府的职责是培育多元化保护主体、建立法制体系和运作机制、组织规划设计研究并制定保护控制细则、实施市政基础设施建设等。

[1] 刘易斯, 芒福德.城市发展史——起源、演变和前景[M].倪文彦, 宋峻岭, 译.北京：中国建筑工业出版社, 1986：48.

[2] 范文兵.上海里弄的保护与更新[M].上海：上海科学技术出版社, 2004：156.

[3] 苏州市城市建设博物馆.苏州城市建设大事记[M].上海：上海科学技术出版社, 1999：281.

[4] 谭颖.苏州历史文化名城保护的实践与思考[J].城市规划汇刊, 2003（5）：16-18.

[5] 古城三大街坊改危安住工程启动在即[J].苏州日报, 1995-11-04（3）.

[6] 阳建强, 吴明伟.现代城市更新[M].南京：东南大学出版社, 1999：23-24.

[7] 邹德慈.城市规划导论[M].北京：中国建筑工业出版社, 2002：149.

[8] 苏州市档案局, 《苏州年鉴》编辑部.苏州年鉴（2001）[M].苏州：古吴轩出版社, 2001：192.

[9] 史建华.苏州古城的保护与更新[M].南京：东南大学出版社, 2003：53.

[10] 肖宜美.试析苏州市人口与经济发展的关系[J].人口与经济, 1983（1）：33-36.

[11] 苏州市统计局.苏州统计年鉴[M].北京：中国统计出版社, 1990-2000.

[12] 冯志成, 赵光洲.中国城市形象研究[M].昆明：云南人民出版社, 2001：100.

[13] 王利杰.心理学基础教程[M].北京：中国人民公安大学出版社, 2002：103-105.

[14] 顾朝林.中国城市地理[M].北京：商务印书馆, 2004：594.

[15] 阎立.中国苏州发展报告（2004）[M].苏州：古吴轩出版社, 2005：612-613.