完善水利公益性行业科研专项项目经费管理制度及措施建议

裴红萍，许 辉

（1.水利部预算执行中心，100053，北京； 2.长江流域水环境监测中心，430010，武汉）

为贯彻落实 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 （2006—2020年）》（以下简称规划纲要），财政部2006年设立公益性行业科研专项经费，用于支持公益性科研任务较重的国务院所属行业主管部门围绕规划纲要重点领域和优先主题，组织开展本行业应急性、培育性、基础性科研工作。为了确保公益性行业科研专项经费的安全和使用效益，财政部和科技部在设立专项的同时，联合印发了 《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教〔2006〕219 号）。自该专项设立以来，水利部抓住战略机遇，积极争取公共财政支持，水利公益性行业科研专项投入呈现稳定增长的趋势。至2010年年底，2007年第一批获得立项的水利公益性行业科研专项项目已陆续执行完毕，部分项目经费使用管理情况已经水利部组织的中介机构会计师事务所审计，取得了专项经费管理使用的实践经验。本文从分析现行专项经费管理制度的优点和不足入手，结合水利公益性行业科研专项项目经费管理实践，提出进一步加强公益性行业科研专项经费管理的措施建议。

一、现行公益性行业科研专项经费管理办法制度分析

财政部、科技部制定出台的公益性行业科研专项经费管理试行办法明确了项目经费的使用原则、项目申报审批程序、经费开支范围和预算执行调整程序等内容。要求行业主管部门在专项项目执行完成后开展项目业务验收和财务验收工作。专项管理办法在推进财政项目精细化管理方面进行了有益的探索，具体体现在：

一是在项目立项环节引入了规划管理和专家委员会立项建议权制度，提高了项目申报的系统性和项目立项的科学性。该项制度将项目的研究内容、研究任务与专项财政资金的投入匹配、项目承担单位纳入了专家委员会的审查轨道，适当保证了立项环节的公平、公正，避免专项经费的低效投入，增强了项目立项的科学性。二是将所有参与项目研究的项目单位纳入预算管理，最大程度降低了专项经费随意外包的可能，确保了专项资金安全。这一规定将所有参与项目研究的单位均纳入预算管理，明确其研究任务，避免了将财政资金通过“外部协作”转为单位创收收入后，用于与开支项目研究内容无关的费用，在解决行政事业性项目协作费外包难以管理问题上进行了有益尝试。三是规定项目经费的开支范围，明确部分单项支出标准，提高了预算编制的准确性。四是对项目预算执行调整的审批权限界定清楚，具有很强的可操作性。专项经费管理办法既允许项目单位在限额内自行微调预算，以符合项目研究工作的实际特点和需要。同时对单项支出科目调整超过核定预算10%、金额大于5万元的预算执行变更，则必须由项目单位提出调整意见按程序报行业主管部门批准。这种“宽严相济”的制度设计既尊重了项目承担单位的自主性，又强调了专项经费预算的严肃性，具有很强的可操作性。五是在项目财务验收前设置了财务审计环节，显著提高了项目财务验收工作质量和公信力。

当然，由于专项经费管理办法的制定颁布时间正处于我国公共财政管理体制改革之初，加之当时专项经费项目尚未实施，无法取得现实的管理经验等因素，造成目前试行的管理办法中一些不够完善的地方。如未明确项目财务验收具体内容和评价标准，未对办法界定的11项经济支出科目与各项目单位会计核算科目衔接问题作出规定，单项费用支出标准覆盖面不够全面等，还需要在实践中进一步完善专项经费管理办法。

二、水利公益性行业科研专项经费管理中存在的主要问题及原因分析

2007年获得财政立项的部分水利公益性行业科研专项项目已执行完毕，专项经费使用管理情况已经中介会计师事务所审计。从审计结果来看，水利公益性行业科研专项经费使用管理情况总体上是好的，但也有部分项目经费在管理中存在项目预算“报大见小”，项目实际执行与预算批复不一致，未经批准擅自调整项目参与单位、单项预算等问题。这些问题的产生既有管理意识不够，也有制度不衔接、不配套的原因。

一是由于部分支出定额或开支标准尚未出台，导致部分项目在预算编制中存在“报大见小”现象。目前，专项经费管理办法规定的11项开支费用中，设备费、材料费等7项开支均没有相应的开支标准，办法虽然规定了管理费根据项目预算规模按比例计算提取，但显然项目预算规模越大，项目单位能够提取使用的管理费就越多，且管理费的开支内容没有明确规定，项目单位使用起来自由度较大，导致有关管理费规定起不到限制项目单位多申报预算经费的作用，也导致主管部门在核定项目预算合理规模时难以拿出有说服力的理由，造成部分项目在研究任务执行完毕后仍留有较多结余资金，造成国家科研资金的闲置和浪费。

二是因制度不衔接产生的审计争议问题。专项经费管理办法虽然规定了开支范围和内容，但对各经济分类支出科目与现行各类会计主体、会计核算科目之间的衔接没有明确规定，各单位对同一支出内容在不同的会计科目下归集、核算，导致部分项目在进入财务审计阶段后，审计认定支出数与项目单位申报单项费用支出数存在不一致，从而产生审计争议。

三是因制度不细化导致项目财务验收内容、标准不一等问题。办法规定“项目完成后，项目承担单位应当及时向行业主管部门提出项目验收申请”，但对项目单位提请验收的申请报告没有统一、标准的格式要求。办法还规定“行业主管部门应在项目完成后组织项目进行财务审计和财务验收工作”，但对财务审计组织形式和要求、财务验收的内容、项目单位应提交哪些财务验收材料等都没有具体规定。在实践中，为稳妥起见，水利部在组织对到期专项项目财务审计工作时，一般是从科技部发布的具有国家科技计划课题财务验收审计资格会计师事务所中选取几家会计师事务所参加审计工作。但也有部分项目单位直接从科技部发布的名单中自行委托会计师事务所进行审计。两种方式组织的审计工作得出的申报报告质量还是有差别的。同样，由于规定不具体、不细化，在项目财务验收过程中，各单位对财务验收工作重视度不一，对应该向财务验收专家汇报哪些内容，应提交哪些会计材料等概念混淆，也产生了项目财务验收工作现实操作难题。

四是因项目单位管理意识不到位产生的未履行审批程序擅自调整预算执行、变更项目协作单位、自筹经费不到位等重大管理问题。从审计报告来看，专项项目经费在执行中存在一些共性问题，如超权限自行调整单项支出预算，未向水利部申请报批擅自变更协作单位，擅自将项目经费委托非协作单位，承诺的自筹经费未到位等。产生上述问题的共同原因就是这些项目单位的科研业务人员和财务人员对专项管理办法学习理解不够，项目负责人管理意识不到位，加上科研业务人员与财务管理人员沟通协调不够等，导致应该按程序报批的却没有履行程序，应该在立项环节纳入项目协作单位的未纳入预算管理，甚至是虚假承诺自筹资金等重大管理问题。

三、加强水利公益性行业科研专项经费管理的建议

科研经费管理是一项政策性、科学性很强的工作。要管好用好水利公益性行业科研专项资金，应该深入分析专项经费管理特点，从已执行完毕的专项项目经费使用管理中吸取经验，从完善制度着手，改进管理方式，完善管理制度，强化管理措施，在确保国家财政资金安全的基础上，进一步提高专项经费的效益。

一是加强宣传培训工作，抓好对专项项目经费的管理。据统计，2007年至2011年期间，共有350多家科研院所、企事业单位和大专院校参与承担了327个水利公益性行业科研专项项目的研究工作。这些项目参与单位既有水利部直属单位，也有水利系统以外的单位，单位分散，会计主体的类型不同，管理起来确实难度较大。同时，在获得财政立项327个水利公益性行业科研专项项目中，还有200多个项目正处于项目执行期，管好这批项目具有重要现实意义。在相关制度修改完善前,开展对项目协调管理人员和财务管理人员的制度宣传、培训是首选措施。建议行业主管部门继续加大专项经费使用管理制度的宣传培训工作力度，对在执行项目的业务协调人员和财务管理人员进行制度培训，将专项经费管理办法的规定和要求宣传到位，解释清楚，同时构建两方面管理人员交流的平台，形成管好用好专项经费的共识，为项目顺利实施和经费合法合规使用创造好的条件。

二是尽快完善现有专项经费管理办法。首先，可进一步健全费用支出标准或定额的覆盖面。如可以规定燃料动力费的测算应根据所使用的科研仪器设备的功率、耗时、材料等进行测算，劳务费的开支标准可与国家规定的研究生津贴发放标准、地方最低工资标准等挂钩进行测算等。其次，可进一步明确单行支出费用与会计核算科目的衔接关系。在充分考虑不同性质会计主体、会计制度差异的基础上，进一步明确11项开支费用与单位执行的会计制度、会计核算科目关系，避免产生审计认定争议问题。最后，可进一步完善财务审计和验收要求，逐步建立专项经费绩效考评与预算挂钩制度。可进一步明确行业主管部门在组织项目财务审计和验收的组织形式、内容要求等。进一步界定引入中介会计师事务所参与审计是否必须，具备什么条件的会计师事务所可承担公益性行业科研专项审计工作，项目单位是否能够自行委托中介机构审计，行业主管部门组织的项目财务验收应对经费使用的哪些方面作出评价，评价的标准是什么等。进一步强调行业主管部门开展项目绩效考评工作的责任，必须对重大项目或行业整体专项项目进行绩效考评，并将考评情况报送财政部和科技部，逐步建立项目绩效与专项经费预算投入挂钩制度，进一步提高专项经费的效益。

三是尽快出台部门专项经费管理规章。在财政部、科技部出台的专项经费管理制度的框架内，尽快出台水利公益性行业科研专项经费管理部门规章。在部门规章中，除了应细化专项经费管理办法的管理要求外，在经费管理方面应重点关注如下内容：首先要在科技业务管理部门和财务管理部门之间架构起既分工明确、又协同配合的责任分工框架，解决目前项目单位在遇到管理问题需请示水利行业主管部门时，不知该向哪个部门咨询、请示的问题。其次，尽快明确财务验收工作相关要求。目前水利部应尽快明确财务验收的内容，评价标准等，以便为今后开展项目或专项经费绩效考评工作、建立绩效考评结果与预算投入挂钩制度打下基础。同时，应进一步统一项目单位提请财务验收申请、财务验收报告的格式，统一项目单位应提交的财务会计资料、项目经费决算表格格式等要求，解决目前财务验收组织工作中存在的操作难题。再次，应建立项目经费预算执行中期检查或评估制度。落实专项经费管理办法赋予部门开展项目实施检查监督职能，对正在执行中的项目实际开支与预算相符性、专项经费使用合规合法性开展检查或评估。这样既能强化项目单位管好用好专项经费意识，又可对出现管理问题的项目单位提出改进措施，确保项目执行完毕后不出现重大审计问题。最后，逐步建立专项经费绩效考评制度。逐步建立包括业务考评和财务考评两方面绩效考评制度，对水利公益性行业科研专项投入与产出进行绩效评估，并将结果作为按项目进度续拨经费或调整预算安排的重要依据，对那些绩效评估排名靠后的项目和项目负责人采取通报等警告措施，尽最大努力从制度上把获得专项经费的机会投向那些真正干事的科研人员和更能出成果的项目，保证公益性行业科研专项资金效用的最大化。