我国的行政听证制度

刘章

我国行政听证制度的现状及存在的问题

西方听证制度最早的法律基础起源于英国普通法中自然公正原则。在行政法上，自然公正原则包括两个方面的内容：一是任何行政权力机关在行使权力可能损害到别人利益时，必须听取相对人的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；二是任何人或机关不能作为自己案件的法官。我国的行政听证制度就是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。

行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，它也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，是人类对于权力运行规律认识和总结的产物，其价值取向和最终目的都是为了使行政行为得以公正地行使，实现行政的民主化和法制化，完善行政听证制度意义非常重大。

一、我国行政听证制度的现状。听证制度是行政程序法的核心制度，为现代各国广泛采用。在具体规定方面,《行政处罚法》首次以法律的形式确立了听证制度。2000年《立法法》使听证制度推进至行政立法领域，从制度上探索了一条使人民群众更好参与立法的新路子。2003年通过的《行政许可法》则规定了行政许可管理领域的听证会制度。我国目前尚未有统一的行政程序法典，有关听证的制度散见于《行政处罚法》、《价格法》和《立法法》等法律中。综合来看，我国的行政听证制度主要存在以下问题：

第一，行政听证的适用范围较窄。我国听证程序的适用范围是十分有限的。我国《行政处罚法》规定“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很显然，这一范围过于狭窄。从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚。除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人利益受损的，但这些行政行为却不在听证范围内，如此一来，不利于保护公民法人的合法权益。听证本身是当事人受到不利指控时维护自己合法权益的抗辩权，无论以行为性质还是行为主体确定较大数额罚款，都无法保证所有受到罚款损害的公民法人受到公平对待，况且较大数额罚款是一个模糊的概念，对不同地域，不同境况，不同领域的相对人来说，具有不同的含义，所以不能以罚款数额大小作为是否赋予听证权的标准，而应当以罚款给当事人造成的损害结果和当事人对罚款的接受程度为标准。当事人能否接受一个没有经过听证的罚款处罚，要取决于法律的规定、当事人的境况以及其他多种因素，所以不能把“较大数额罚款”的主导权交给行政机关，应当交给相对人，凡是当事人要求听证的，行政机关都必须给予。

第二，申请行政听证的权利人过窄。《行政处罚法》规定听证应由直接违反行政机关管理秩序行為的当事人依法提出申请，而其他的第三者无权提出听证申请。但是行政机关的处罚决定往往间接甚至直接的影响到第三者的合法权益，合法权益受影响的第三者却不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护。这与《行政复议法》及《行政诉讼法》中关于利害关系人可以提起行政复议及行政诉讼的规定不相符。行政处罚的听证程序作为严格的准司法化行政程序，应明确对利害关系人及当事人的保护。而日本《行政程序法》中规定，听证主持人认为必要时，依照做出该不利益处分所依据的法令，认为第三人与该行政行为有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证，或者允许其参加该听证程序。依此规定，在日本，不利益处分中，所有利害关系人均列入听证范围里，这样才符合行政程序法的立法宗旨，确保当事人的合法权益。由此可见，中国行政处罚法规定的听证权利人范围不够全面。

第三，对听证程序规则未做出规定或规定过于原则，操作性不强。目前我国《价格法》、《立法法》规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则；对于《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》虽规定一定的程序规则，但过于笼统。对于听证主持人，只规定了由行政机关指定的非本案调查人员主持，但是，对于非本案的调查人员的性质、地位及职权都没有做出规定。

第四，听证结果对行政决定缺乏约束力。有关听证的法律规范中都没有规定听证结果对做出行政决定的约束力，对听证笔录的法律效力未作规定。关于听证后主持人是否应制作听证报告书，并向当事人公开也没有明确的规定。另外，关于听证文件的排他性原则没有规定。所谓排他性原则，是指行政机关做出处分决定时，只能依据听证记录，不得以本案文件以外的，当事人不知道，未质证的文件为依据。

关于完善我国行政听证制度的几点建议

行政权有易扩张性和侵犯性，如不加以制约和控制，就极易产生对相对人权益的损害和侵犯。为此人们从不同视角提出了控制行政权的方法，其中为避免发生行政违法和侵权的方法之一就是赋予行政机关更多的程序义务，而相对人享有更多的程序权利，从而保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关在行使职权时达到公开、公正、民主和高效。其核心是在行政权运作过程中设置各种监督机制，在各种行政程序的监督机制中，听证制度尤为重要。依据上面对我国行政听证制度现状存在的问题，建议可以从以下几方面着手完善我国的行政听证制度。

一、完善我国行政听证制度应遵循的相关原则。首先是注重公正与保证效率原则，是完善听证制度必须认真把握的，既要注重公正，又要保证效率，不能偏废其一。其次是职能分离原则，行政听证必须确立听证主持人的相对独立与公正超然的法律地位，不能从事与听证和裁决不相容的活动。再次是案卷排他性原则，既然法律规定了听证程序，就要落实它具有的作用，凡按照正式程序做出的决定只能以案卷为根据，不能以案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为依据第三是听证公开原则。公开原则是一般行政程序的基本原则，行政公开可以起到监督行政行为依法进行、保护公民合法权益的目的。

二、适当扩大行政听证制度的适用范围。目前我国在《行政处罚法》中只规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。即使在行政处罚方面，也应该扩大行政听证的范围。限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和严重，对此，应该更为审慎和严肃，但却被排除在《行政处罚法》的适用听证程序之外。为了能够切实保障当事人的合法权益，应尽快将行政拘留等限制人身自由的行政处罚纳入听证范围。我们应要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将影响相对人重大利益的受益性行政行为，同时将行政拘留等限制人身自由的行政处罚纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。

三、建立听证主持人制度。为保证听证活动的公平、公开和公正，我国应逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍。我国对听证主持人的资格也应有一定的要求。由于听证主持人制度同程序公正紧密联系在一起，为了达到程序公正的目标，同时一定要保证主持人的独立性，赋予行政听证主持人以中立、客观的地位。当涉及到民航究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时就不宜再由掌控有价格管制权的部门来主持听证会，否则，有自己当自己案件的法官和先判后审之嫌，听证会也不可能对政策制定产生任何实质性的影响，甚至会使公众对流于形式的听证会产生排斥情绪。行政机关无权自由任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中择选任命人员。再根据我国的国情，建议在我国，听证主持人应当由政府法制机构的人员担任为宜，这是因为：第一，政府法制机构独立于其他行政机关，不受其影响，可以公正独立地做出决定。第二，从我国的现状来看，随着我国依法治国进程的加快和政府法制机构力量的增强，政府法制机构都配备了有丰富法律知识的人员，他们不但有能力主持听证，而且，听证工作的专门化也有利于提高听证的质量。

四、进一步完善对听证程序的审查。听证制度的完善当务之急在于完善现行的正式听证。听证中的主体，听证的当事人和参加人，听证的原则、步骤、方式和具体程序做出详尽的规定，使听证制度达到规范，具有极强的操作性，便于执行。这样做不仅有利于保障当事人的权益，而且有利于我国听证制度的良性发展，因为从国外听证制度演变来看，其基本上是从正式向非正式、由繁入简过渡，若没有良好运行的正式听证制度，非正式听证甚至整个听证制度便会流于一种形式。再者，对行政程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。听证制度目前在我国还是初创阶段，行政机关和行政相对人对此都没有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也不可避免。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，也是理所当然的。可以通过建立全面的监督机制来进行相应的救济，如以立法机关、司法机关监督听证行为，以社会组织、社会舆论监督听证行为等。

再者，听证会要想获得成功，必须考虑许多更为宏大的体制改革问题，不能只是孤立的就某一事实而论。所谓取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。听证会的高起点本身就决定了其后来成功的必然性，如果仅仅局限在技术问题上，肯定不可能产生巨大的历史影响。

（作者单位：安徽财经大学）