专题研讨 《行政处罚法》的修改与完善

（马怀德）

【专题导引】行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。《行政处罚法》自1996 年实施以来，对于规范行政处罚设定和实施，增强依法行政理念，依法惩处违法行为，解决乱处罚问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用。随着我国经济社会的发展变化和全面依法治国战略的深入推进，行政处罚实践暴露出一些问题。许多全国人大代表和有关方面陆续提出修改《行政处罚法》的意见和建议，《行政处罚法》修改列入十三届全国人大常委会立法规划。2020 年6 月，《行政处罚法（修订草案）》由委员长会议决定提交十三届全国人大常委会第二十次会议初次审议，并于7 月初向社会公开征求意见。

《行政处罚法》修改也引起了行政法学理论界与实务界的极大关注。在此背景之下，应马长山主编之约，我和袁雪石处长、黄海华处长、宋华琳教授、张红教授撰写了这组文章，希望能够为《行政处罚法》修改提供参考意见。

本期收录的五篇论文，分别探讨了《行政处罚法》修改的争议问题、《行政处罚法》修改的新理念、行政处罚的种类、禁入、行政处罚与刑罚处罚的立法衔接等理论与实践问题，以期为法律修改建言献策。

《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》正面回应了《行政处罚法》修改所涉及的几个争议问题，对于应如何定义行政处罚、对主观没有过错的违法行为是否可以不予处罚、如何理解没收违法所得、一事不再罚中的罚款金额和处罚种类以及行政处罚无效的情形，进行了深入探讨，提出了自己的观点。

《整体主义、放管结合、高效便民：〈行政处罚法〉修改的“新原则”》重点研讨《行政处罚法》修改的新理念。认为《行政处罚法》的实施面临组织、规范、效能等方面的问题，修改《行政处罚法》应着重关注“整体主义、放管结合、高效便民”这三个新理念。

《行政处罚的重新定义与分类配置》一文以行政处罚行为概念不够清晰明了，降低了判别功能，导致实践中争议不断为切入点，全面梳理了行政处罚定义、类型和种类的理论研究成果和立法现状，提出发展完善的看法，对《行政处罚法》修改提出建议。

《禁入的法律性质及设定之道》则聚焦于行政执法实践中常见的“禁入”行为，从功能视角加以审视，认为禁入构成了行政处罚中的资格罚。禁入的设定应以法律保留原则为依归，应尽量以法律形式设定禁入，对行政法规和地方性法规的禁入设定权加以限定，规章和其他规范性文件则不得设定禁入。

《让行政的归行政，司法的归司法——行政处罚与刑罚处罚的立法衔接》主要思考在立法上如何实现行政处罚与刑罚处罚的合理配置。认为“依附性的散在型立法方式”和“先行政后司法”这两种方式均存在诸多问题。建议采用独立性的散在型立法方式，且尽量减少行政处罚与刑罚处罚相衔接的领域。