日本治理公共危机的体制*经验及其对我国的启示

马建珍

（中共南京市委党校 江苏 南京 210001）

日本是多灾害国家,公共危机治理起步较早,特别是从上个世纪90年代以来,日本多次经历了伤亡重大、影响深远的重大公共危机事件,如1995年发生的阪神大地震、东京地铁沙林放毒事件,尤其是今年发生的“3·11特大地震”,给日本带来了巨大灾难,地震引起了海啸,更导致了多座核反应堆爆炸,引发了重大的衍生核危机。面对如此众多的公共危机挑战,日本政府逐步建立与完善公共危机治理体制,形成了符合本国国情的公共危机治理体系,积累了许多成功经验。有效分析和总结日本治理公共危机的体制经验,对于提高我国公共危机治理水平,最大限度地减少财产和生命损失,维护社会和谐稳定具有十分重要的意义和作用。

一、日本治理公共危机的体制经验

在公共危机治理实践中,日本政府建立了一套完善的危机治理体制,治理领域涉及到自然灾害、重大事故、重大事件、武力攻击事态及其他危机等多个方面,危机治理能力在全球首屈一指,治理经验丰富,值得我们研究借鉴。

（一）统一指挥、综合协调、分工负责的公共危机治理体制。日本公共危机治理体制经历了从单项灾害防灾——综合灾害管理——国家危机管理体系的发展过程,到目前为止,经过多次的中央机构改革和调整,加强了首相的危机管理指挥权和内阁官房的综合协调权,提高了危机管理机构和中央防灾减灾机构的地位及功能,建立了以内阁府为中枢,通过中央防灾会议决策,公共危机事件牵头部门相对集中管理的危机治理体制。该体制在首相的统一领导下,对可能发生的突发性公共危机事件进行全方位、综合性管理。内阁府是日本的危机管理中枢,日本政府通过机构调整,加强危机治理职能。1996年成立了“内阁官房危机管理小组”,在危机紧急时期配合正副官房长官采取危机对策。5月建立“内阁信息汇总中心”,并在新首相官邸地下一楼设立了“危机管理中心”,汇总、分析危机预防预警信息。1998年4月在内阁房设立相当于副大臣的“内阁危机管理总监”,这一机构在2003年进行了进一步的调整与完善,其职能为：平时研究和制定政府的各种危机治理对策,检查与改善各个部门的危机治理体制；突发事件发生时,分析事件形势,做出判断；迅速与有关部委联络进行综合协调,发布应急措施；辅助首相和官房长官采取对策。[1]中央防灾会议是中央一级日常公共危机治理的最高决策机构,由首相任会长,防灾大臣以及其他所有大臣为委员,其职能是负责制定地震、火山、台风等自然灾害、危险物品引发的灾害、火灾等人为灾害的防灾基本规划,并促使该规划的实施。平时由内阁总理大臣召集相关部门和提供公共服务的部门负责人共同参与中央防灾会议,当重大灾害发生时,内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见,在内阁府成立“非常灾害对策本部”进行统筹调度,并在灾区设立“非常灾害现场对策本部”,就近管理指挥,加强对灾害事故处置的统一指挥、决策。今年“3·11大地震”发生4分钟后日本政府立即成立了以菅直人为本部长的紧急灾害对策本部,并召集了临时内阁会议,1小时后日本自卫队奔赴灾区开展救援行动。[2]除此以外,各类突发公共危机事件的预防和处置,由牵头部门分别负责,明确分工,职责清晰。内阁府牵头负责地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理事件的应急救援工作,总务省消防厅负责火灾、化学品等工业事故的应急救援工作,文部省负责核事故应急救援工作,经济产业省负责生产事故的应急救援工作,海上保安厅和环保署负责防治海洋污染及海上灾害工作。[3]总之,日本政府通过危机组织机构的改革,加强中央政府危机决策、指挥、实施、综合协调等职责,提高危机处置的高效性。

（二）有效的自然灾害预警体系。日本是一个深受自然灾害侵袭的岛国,它凭借其发达的科技水平和雄厚的经济实力,建立了世界一流的自然灾害预警体系,以提高公共危机的预防预警能力,真正做到防重于控。主要做法：一是建立完善自然灾害预警组织机构。2005年10月,日本政府专门成立了国际减灾合作部委联席委员会预警分会,成员主要有相关的政府部门、机构和相应的减灾组织,目的在于建立一个能够长远推动预警领域国际间合作的组织。二是加强对各种自然灾害风险的监测。在日本,有关的减灾组织,不断开发并完善各种监测系统,在全国范围内设立观察点,安装观测设备,24小时不间断运行,严密监控各种自然现象和气象条件,以提供准确、实时的各种自然现象信息。三是完善自然灾害的信息发布和传播机制。在这方面日本的气象厅承担了这方面的职能,气象厅必须及时发布从各个监测系统中获得的相关自然现象信息,也发布预报、警报及关于地震产生的海啸等预警信息。为了增强预警信息的有效性,日本气象厅开发了一个将相关各部、委、地方政府以及媒体联系起来的在线系统,并与广播行业、通信行业合作,利用广播、手机、互联网在信息传播方面的快速、互动等功能,及时将预警信息告知民众,让处于危险中的民众及早作好撤离准备,最大限度地减少灾害造成的损失。今年“3·11特大地震”发生之后,日本气象厅立即向日本沿海区域发出了大海啸警报,12日晚上气象厅又发出了海啸警报,13日上午7点半气象厅将海啸警报改为海啸注意预警。正是由于日本具有完善的地震与海啸预警系统,日本这次大海啸伤亡人数远远小于2004年印尼大海啸的伤亡人数（将近30万人）。科学预警能够减少地震、海啸等自然灾害带来的损失。

（三）跨区域、跨部门的联动协作机制。有效地处置公共危机,需要不同区域政府之间、各个部门之间的紧密合作与配合,这是公共危机治理的关键或核心一环。日本政府十分重视危机发生时政府间的横向和纵向互助合作,制定了《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》、《全国13大城市灾害时相互救援协定》、《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》等法律法规,以法律的形式将联动协作机制固定下来,以便更好地调动各方资源,减少财产损失,尽快恢复社会秩序。一是建立跨区域防救灾机制。日本东京都与周边8个都县市签订了相互救援的区域合作协定。在阪神地震后,47个道府县、2000多个市町村签订72小时相互援助协议,日本跨区域防灾合作机制已深入基层组织。二是确立消防、警察和自卫队合作机制。首先,他们互相提供灾害情报,开展日常协作演练；其次,灾区的警察厅和消防厅,设置联络员,协调灾害现场行动。

（四）权威、完备的公共危机法律体系。健全的法律法规是政府依法治理公共危机的前提与基础。日本建立了比较完备的公共危机治理法律体系,其中包括1961年制定的《灾害对策基本法》,以及以后制定的《灾害救助法》、《建筑基准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》、《灾害救助慰抚金给付等有关法律》、《受灾者生活再建支持法》、《受灾市街地复兴特别措置法》等。通过制定这些法律,赋予政府在危机治理中的公共权力,规定了危机治理体制,也明确了公民、公共事业单位参与危机治理的一些制度。正是因为具有健全的法律法规体系,使得日本政府的公共危机事件紧急处置行为和程序能够做到规范化、制度化、法定化。

（五）全社会参与的多元协同危机应对体系。日本政府倡导打造危机型社会,以“自己的生命自己守护”、“自己的城市自己保护”为基本宗旨,改变政府单中心危机治理模式,充分开发社会危机治理资源,形成了政府为主导,非政府组织、私营部门、公民等主体有序参与的危机应对体系,这一体系有两点鲜明特征：一是注重公民危机意识和危机应对能力的塑造与培养,提高公众危机应对能力。在今年3月11日特大地震发生后,在灾区随处可见灾民进行自救和互救的场面,无论是避难还是购买东西,或是接受核辐射检查,都是井然有序,镇定冷静,让人深深震惊,反映出了日本政府和民众的应对能力和效率。二是加强政府与私营部门合作,提高危机治理的有效性。这是日本危机治理的一大特色。政府与私营部门、事业单位、行会和协会之间通过法律法规签订协议,明确规定在特定危机情况下的职责分工,形成法制化的公私救援合作关系,引导它们全方位、深度参与危机的预防、处置和恢复重建工作。

（六）大众媒体积极介入的危机信息公开与发布机制。在公共危机发生后,让大众媒体扮演“危机信息代言人”角色,在第一时间快速、正确、有序地向社会公布危机信息,抢占舆论先机,掌握舆论主动权,充分发挥大众媒体在公共危机信息传播中的作用,这是日本处理公共危机的基本经验。日本政府将媒体作为“政府应对危机的最好朋友”。早在1961年制定的《灾害对策基本法》中明确规定日本广播协会（NHK）属于国家指定防灾公共机构,从法律上确定了公共电视台在国家防灾体制中的地位。[4]2005年3月20日上午10时53分,日本福冈以西海域发生里氏7级地震,在地震发生后不到1分钟,日本NHK电视台中断了所有节目,反复播放地震现场和地震发生后房屋倒塌、列车停运、通讯中断、基础设施破坏、灾民避难、被救助等情况,让公众及时了解灾情。政府努力构建与媒体之间的良性互动关系,使媒体成为政府传达决策、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。[5]

（七）经常化、制度化的危机教育和模拟训练。日本是自然灾害,特别是地震灾难频发的一个国家,为了提高国家机构的工作人员和日本民众的危机意识及危机应对能力,减少危机所带来的损失和社会震荡,日本政府不惜花巨资对全社会进行经常性、制度化的危机知识教育,加强模拟训练,强化危机防范意识,提高全社会的自救、互救能力。在日本,政府出版了《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10多种涉及防灾减灾方面内容的刊物,加强灾害知识的普及与教育。日本建立了许多的地震博物馆和地震知识学习馆,日本所有的地震博物馆都是免费开放,访问者不仅可以在馆内学习到各种地震逃生知识,还可以体验到6级地震发生时的状态。每个家庭都自备矿泉水、手电筒、压缩饼干及急救包。这些措施不仅提高了日本国民的灾害意识、危机意识,而且掌握了急救知识、逃生的要领及自救互救的本领,因此日本的地震灾难很多,但在地震中死亡的人数却很少,其中很重要的原因就在于此。日本的经验告诉我们,经常化、制度化的危机知识教育和危机情景模拟、演习,对于提高危机治理效率、确保危机中公众心理健康、社会稳定有序具有十分重要作用,这是一个国家危机治理体制有效运行的关键环节之一。

二、对我国公共危机治理的若干启示

日本的危机治理体制完善,呈现立体化、网络化、社会化特征,从上到下的常设专职机构,明确的政府职能和部门合作,严格而高效的政府信息发布系统,超前的灾害研究和预防预警机制,普遍的灾害意识培养和全社会的应急培训,这对我国危机治理具有重要借鉴和启示作用：

（一）建立统一的应急指挥系统,使危机处置和协调一体化。我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的危机治理体制明确了危机处理各方职责、分工,但在实践中面临着种种问题。我国所有的应急机构基本上都是政府的各个工作机构,涉及民政、卫生医疗、公安、消防等机构,在危机处理中常常出现各自为政、多头指挥、浪费资源等现象,属地管理也不能落到实处。到目前为止,仍没有建立统一的应急指挥系统,总是在出现一个问题时建立临时的指挥中心,这样的指挥中心通常由政治领导担任,因而业务性不强,工作流程也不规范,缺少一个快速应对公共危机事件的有效载体和指挥平台。因此我国现阶段的目标是建立一套决策统一、分工协作、快速反应的危机治理体制。主要从以下二个方面着手：一是加强统一领导机构的建设。当务之急是加强中央政府对重大公共危机事件的统一领导、总体协调职能,并在组织机构上予以落实。应根据十七大“大部制”改革思路,尽快成立国家危机治理常设机构,这个机构必须具有指挥、决策、协调各地区、各部门和各组织进行反危机的能力,保证信息畅通、反应迅速,从而改变目前危机治理职能分散在各个部门,各部门之间协调困难,危机治理缺乏战略规划的局面。二是建立纵横结合、相互合作的跨界应急联动机制。危机发生后,政府需要根据危机的严重程度、影响范畴、损失大小等情况进行应急资源的调拨,有时危机所造成的严重危害远远超出了当地政府的承受能力和应急救援能力。在此借鉴日本的治理经验,我国急需建立政府间纵向和横向间合作和跨界应急联动机制,实行统一指挥、信息共享、协同运作,甚至有的需要跨国界合作,并且以法律的形式将这种合作固定下来,整体上形成有法可依、有章可循的合作制度框架,以便在必要的时候进行快速调集资源,降低危机所造成的损失,尽快恢复社会秩序。

（二）建立与完善危机预警机制,真正做到预防为主、关口前移。危机治理主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的有效救治。针对我国危机预警机制不健全、预防预警能力低下现状,借鉴日本经验,笔者认为主要做好以下几个方面工作：（1）建立各种类型危机的灵敏、准确的信息监测系统,认真梳理政府各部门的各种信息资源和信息系统的状况,加强系统集成,建立综合性危机管理信息系统平台,做到各系统之间的信息共享；（2）建立各种信息的传达、汇报制度,及时捕捉、收集、提供危机预警和危机监测信息,力争危机预警及时正确；（3）列出一切可能导致危机发生的各种事件和因素,建立快捷、准确的信息分析系统和危机确认的指标体系,以便及早发现突发公共危机事件的早期征兆；（4）在预测到危机可能爆发性,国家行政机关应依照《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》规定发布预警信息,并采取紧急预控措施,但不能侵犯公民权利。通过以上措施真正做到预防为主,及时发现危机隐患,将危机化解在萌芽状态。

（三）最大限度地动员全社会的力量,完善和发展志愿者体系。日本全社会参与的多元协同危机应对体系非常完善,形成了全民都具有危机意识的危机文化,对我国公共危机治理提供了有益借鉴。我国危机治理的社会组织程度低,志愿者参与应急救援工作不规范,企业、社区、农村等基层组织和单位的应急救援服务滞后,我国急需建立健全“政府主导、全民参与”的政府应急社会动员体系,有效地调动社会各方力量与资源,提高危机治理的有效性。在此笔者认为首先要克服“危机应对只是政府的事”错误认识,政府因其责任和能力理应成为危机应对的主导力量,但政府不是万能的,应该吸收和发挥社会智力和资源,形成危机主体多元化的机制,共同应对危机。二是在有关危机治理法规、计划和预案中,明确政府以外主体参与危机治理的责任以及参与途径和方式,例如,依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,公民可以参加专职或者兼职应急救援队伍,可以为公共危机事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠,有条件的教学科研机构可以为应急工作培养专门人才、研发新技术设备等。三是积极培育和发展志愿者体系。目前,在我国参加志愿者工作的多数是属做好人好事,并没有成为一支有组织的救援队伍。在紧急救援方面,基本上以政府负责救灾和救险的部门为主,没有形成由社会各界多种救援人才组成的志愿者救援组织,在治理上还缺少技术救援的组织机构和日常治理机构专门来组织和研究救援工作,今后应该着手开展志愿者队伍组织和运行方式的研究,注重社会力量的调动,使志愿者队伍逐步成为各级政府应对各类公共危机事件的一支重要救援力量。

（四）构建政府、公众、媒体间的良性互动合作关系,充分发挥媒体在公共危机治理中的特有作用。日本的危机治理经验告诉我们,在危机处置中政府要善于利用危机,依靠高素质的沟通人才,运用有效的沟通方法,和各类媒体（包括互联网）建立良好关系,政府尽量满足媒体的信息需求,媒体利用自己的优势配合政府有序发布危机信息,满足公民的知情权,防止谣言的滋生,维护社会秩序的稳定,最终实现政府与媒体、社会间的良性互动合作关系,变“危”为“机”。在危机发生后,各级政府领导必须在第一时间到达危机现场,同步开展危机公关,加强正面舆论引导,树立政府良好形象,着重建立三个机制：一是建立事故现场记者管理机制,主动掌握信息源；二是建立第一时间新闻发布机制,在第一时间公开、透明、坦诚地进行舆论回应；三是建立危机处理信息的滚动发布机制,随时满足公众和媒体的信息需求。

（五）以宪法和法律为准则,制定完善各类相关的地方性法规,将危机治理纳入法制化轨道。日本在危机治理方面都形成了完备的法律体系,一旦出现危机,政府及其工作人员以及各种社会救援组织,都会按照法律规定自动响应,紧急行动起来。我国的危机治理法制建设在2003年SARS后有长足进步,特别是《突发事件应对法》的颁布与实施具有重大意义,填补了我国危机治理法律体系中龙头性基本法律的空白。目前当务之急是鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性法规,在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的不足。实施性法规要重点解决突发公共危机事件应对的程序性规范,明确各级政府实施应急处置的步骤、过程和方式,并就《突发事件应对法》已有涉及但尚不完善的制度给予补充,最终实现我国危机治理的法制化、规范化。

（六）完善我国应急培训体制,注重应急实战能力的培训。借鉴日本的培训经验,完善有关法律和法规,将应急培训作为我国和谐社会建设的重要内容和手段。在此笔者认为主要做好以下几个方面的工作：一是明确应急培训机构的法律地位。建议以国家行政学院在建的应急培训中心为指导,构建全国各省市的专门培训机构；加大上级培训机构对下级机构的指导和培训力度；争取财政在应急培训上的专门预算。二是注重应急能力培训。在培训内容上,要从知识的灌输为主逐步过渡到以实际应急能力的培养为主,提高我国应急培训和模拟演练的实战性。建议在国家行政学院的领导下,统一开发标准化演练场地或教学设施；统一组织开发计算机模拟演练系统程序；统一制定若干类应急培训课程体系框架；通过相关机构的研究成果（如清华大学研制的应急平台）将对决策者（指挥者）的培训与实际案例和具体操作结合起来,提高他们的实战能力。

[1]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[M].北京：北京大学出版社,2007.141.

[2]桂林.日本环境危机应对的基本经验[N].学习时报.2011-03-11.

[3]中国应急治理课题组.领导干部预防和处置突发公共事件（下）[M].北京：国家行政学院出版社,2008.651.

[4]陶希东.国外特大城市处置紧急事件的经验、教训与启示[J].理论与改革,2009,（2）.

[5]王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈[J].求是,2005,（10）.