城市少数民族流动人口社会融入与社会管理创新

刘 毅

(中央社会主义学院，北京 100081)

随着我国现代化建设的不断发展，工业化、城镇化的快速推进，大量长期生活在少数民族聚居区的少数民族人口纷纷进入沿海及内地城市务工或经商。作为城市流动人口的一部分，城市少数民族流动人口的社会融入和社会管理问题成为当前构建和谐社会的一个重要问题。新时期，由于存在着地域、历史和文化等差异，由于民族心理和风俗习惯等不同，城市少数民族流动人口的社会融入和社会管理问题体现出自身的特点和规律，它不仅反映出经济问题和社会问题在城市的碰撞，而且从更深层面上涉及到民族和宗教问题。如果处理不当，就会影响到我国城镇化建设的进程与和谐社会的构建。

一、城市少数民族流动人口流入城市的状况

少数民族流动人口是指不具备城市户籍但又在城市居住并从事各种经济、文化活动的少数民族人口，它有别于城市世居少数民族和城市新进少数民族。城市世居少数民族一般是指在新中国成立以前历史形成的、在城市中已经形成了一定人口规模或聚居区域的少数民族。城市新进少数民族一般是指新中国成立以后，出于我国社会主义建设的需要，以工作、求学、经商或通过政府有计划招工等形式进入城市并具备城市户籍的少数民族［1］。

目前，在我国668个城市里，每个城市都有少数民族人口居住和流动，其中，尤以大中城市为多。早在2000年，我国流动人口总数就达1.4亿，占当年全国总人口的10%以上。2010年，北京市有少数民族72万人，占总人口的4.8%，其中，少数民族流动人口14万人。据统计，目前，我国每年有少数民族流动人口约1000万人，大部分以进城务工、经商为主。今后还将会有越来越多的少数民族流动人口进入城市［2］。大量少数民族流动人口涌入城市，在给自身经济、社会、心理等方面带来一系列影响的同时，也给城市管理带来了难度，同时，也对城市民族工作提出了新的要求。

二、城市少数民族流动人口社会融入状况分析

社会融入(social inclusion)也称社会融合，是国际移民研究领域中的一个重要概念。国际移民理论认为，由于迁入地与迁出地的文化差异，移民往往会表现出一种“非整合”现象，即移民在迁入后一般表现为马赛克般的群体分割、文化多元主义和远离主体社会的三种生存状态。社会融入既是一个过程，同时，也是一个结果。少数民族流动人口的城市社会融入主要包括经济、社会和心理三个层面，其中，经济层面的融入主要是城市就业和收入，也就是职业上的转换;社会层面的融入主要是社会交往范围的扩大化，生活方式、价值观念和行为举止方面的市民化;心理层面的融入主要是自我认同和心理归属。

少数民族流动人口在城市经历了从“流入到生存，适应再到融入”的过程。首先，经济生活的立足是其城市融入的关键因素;其次，是其社会交往与文化生活，包括培训学习、社区参与等等;最后，是其心理感受，包括生活满意度、心理认同感和归属感等等。少数民族人口进入城市后，一方面，不断感受到来自社会的排斥，另一方面，也在进行自我限制。随着外界压力的增大，原来“隐而不见”的族群意识便会进一步强化，这是一种“选择性”的认同，集中在一起居住形成“族群区隔”。这三种融入状况包括:

(一)经济适应层面

经济适应是城市少数民族流动人口社会融入的基础。据兰州市少数民族流动人口生活问卷调查数据显示，当被问及流动穆斯林群众进入兰州市生活的原因时，有40.9%的人认为进城是因为城市经济收入高于农村，有22.7%的人认为进城是因为农村生活比较苦且赚钱少，有6.3%的人认为自己进城主要是为了增长见识，有25%的人认为进城是因为羡慕城市的生活，只有5.8%的人是因为其他原因进入城市的。由此可见，经济方面的因素是促使他们进入城市生活的主要驱动力之一。由于各种原因，城市少数民族流动人口自身素质相对较低。据2010年12月在浙江省召开的全国城市民族工作座谈会上的资料显示，被调查的少数民族流动人口文化程度以小学、初中为主，高中以上的较少，小学(含小学以下)文化程度的占26.3%，初中文化程度的占60.5%，高中(含高中以上)文化程度的仅占13.2%。外来少数民族人口因其所从事工作的局限性，80%以上的少数民族人口月收入在2000元以下，其中，有28.8%的人月收入在1000元以下，而收入在2000元以上的人口不到20%。与城市其他人员相比，他们从事的职业类型单一，在职业选择上有被动性的特点，因此，大多数人工资收入较低。经济因素对于少数民族流动人口的城市适应性具有不可忽视的作用，稳定的收入是满足他们在城市生活最低需求的基础，同时，也是享受更好的物质文化生活以及休闲娱乐的经济支撑。对于大多数刚进入城市生活的少数民族流动人口来讲，刚开始其消费行为基本局限于“必需品”的消费上，他们不是以城市市民的生活水平而是以来源地的生活水平为参照物，因此，他们对生活的要求比较低，较低的经济收入使他们在城市难以立足和生活。

(二)社会适应层面

社会适应是社会融入能力的具体反映，是指城市少数民族流动人口在行为上能够按照流入地约定俗成的规矩办事、实践着流入地认可的行为规范。行为适应程度直接折射出社会融入的水平，它包括人际交往、社会活动、婚育行为、生活习惯、社区参与、健康和教育行为等方方面面。据相关调查结果显示，城市少数民族流动人口由于语言、文化、习俗、信仰等因素的约束，虽然他们身处城市，但是，仍旧生活在一个相对封闭的社会交往圈子之内，很多活动仍局限在本族群之间。因此，他们的行为适应程度较低，基本处于行为失重的状态。

(三)心理适应层面

心理适应主要体现在社会认同感和归属感方面。据武汉市的调查数据显示，少数民族流动人员进入城市最初的心理不适应主要有想家(29.4%)、缺少亲朋好友(21.6%)、城里人不好交往(19.6%)等。同时，33.3%的人认为自己的少数民族身份对其在城市的发展带来“很大不便”或“偶有不便”，35.4%的人认为“没有影响”，27.4%的人认为“有一些方便”或“有许多方便”。多数人对目前就业状态的满意度偏低，其中，23.5%的人认为“自己的工作不稳定”，31.5%的人认为“自己的工作虽然稳定但不满意”，只有37.2%的人对自己的工作“比较满意”或“很满意”。总之，初到城市的心理不适应，加上对工作的不满意，少数民族流动人员进入城市后有着独特的心理感受，与汉族流动人员相比，他们的心理可能更加敏感和脆弱，容易引起各种苦恼和误解，甚至有受歧视的感觉。

调查还显示，在与本地人交往的过程中，有58.8%的人“一般会”或“经常会”意识到自己是外地人，只有23.6%的人“不经常”或“从没有”意识到自己是外地人。在留城倾向上，有62.7%的人“很愿意”或“比较愿意”在城市定居，只有21.6%的人“不太愿意”或“很不愿意”在城市定居。当进一步问及将来是否会选择留在武汉时，有33.3%的人认为“武汉是个暂时挣钱的地方，攒够了钱就回家”，有31.4%的人认为“要看发展，如果发展得好就留在武汉”，有15.7%的人表示“喜欢武汉，要尽可能留在武汉”，有7.8%的人觉得“武汉经济发展太慢，准备到其它大城市去”，只有11.8%的人觉得“说不清”。由此可见，少数民族流动人员在城市归属感上表现出一种矛盾的心理状态，即大多数少数民族流动人员的“外地人”意识比较强烈，但是，他们却有着强烈的城市定居愿望，仅有少部分人具有过客意识，仅仅将武汉当作是一个暂时挣钱的地方。由此可见，就业或创业是否顺利是影响城市少数民族流动人员归属感的一个重要因素。因此，他们的现状导致了他们在心理上难以融入城市。

三、城市少数民族流动人口社会融入的障碍分析

城市少数民族流动人口社会融入程度低于其他社会层面的人群，这是一个不争的事实。制约城市少数民族流动人口社会融入的原因是错综复杂的，制度障碍、观念障碍和社会障碍是主要因素。

(一)制度障碍

所谓制度障碍，是指由于制度安排不合理而造成的一系列排斥性、排他性政策和制度。当前，我国是典型的城乡二元体制，现行的户籍管理制度、劳动就业制度、社会保障制度以及与此密切相关的教育、卫生、福利等政策和制度均将重心偏向于城市居民，而作为不具有城市户籍的外来人口包括少数民族流动人口则不能享受城市的社会福利。近年来，虽然不少地方推进了户籍制度改革，但是，二元社会福利体制改革严重滞后，给城市少数民族流动人口在经济生活、求学择业、社会认同等方面带来诸多不便，形成社会融入障碍。第一，流入地政府的本位主义。长期以来，“城乡分治、一国两策”的格局使地方政府偏重于对本地户籍人口负责，往往把有限的公共资源向本地户籍人口优先配置，对少数民族流动人口的服务意识不足。同时，财政转移支付制度以各地户籍人口为依据，少数民族流动人口流入目的地后，由于财力和观念等因素，难以为流动人口提供公平待遇。第二，社会管理体制亟待完善。政府职能转型不到位，社会管理体制滞后。面对少数民族流动人口大量涌入城市，许多流入地政府对流动人口的管理还主要是一种以防范型为主的专项管理，这种被动防范的管理方法难以适应流动人口发展趋势的要求，不利于改善对少数民族流动人口的社会管理。

(二)观念障碍

所谓观念障碍，是指少数民族固有的传统观念，这些传统观念或者落后于社会的发展或者与城市中常住人口的新兴思想观念形成碰撞甚至摩擦。第一，有的少数民族流动人口保留着传统的、适用于民族地区的乡村生活方式和价值观念，与城市的现代文明之间形成巨大的反差。他们面对城市五彩斑斓的生活，往往感到无所适从，没有能力去主动适应城市秩序与城市社会环境，仍旧按照原来的行为准则与处事方式行事，以至于在自觉不自觉中影响了市容市貌、环境卫生，出现了违规与违法经营状态，甚至出现了扰乱社会治安的行为。个别少数民族群体存在着狭隘的民族主义观念，对民族尊严和政治权利过分敏感，成为诱发城市矛盾的因素。第二，来自城市居民的各种歧视。城市常住人口有一种与生俱来的优越感，对待城市少数民族流动人口往往带有一定的偏见，习惯于戴着有色“眼镜”来看待他们，总认为他们“落后、野蛮、不讲卫生、缺少教养”等，不愿意主动与他们打交道，处于一种交往隔离与断裂的状态。

(三)社会障碍

当前，存在着对少数民族流动人口多方面的社会排斥，因此，导致了少数民族流动人口对流入地的社会认同感和归属感不强，从而制约了社会融入。第一，权益保障普遍缺乏。由于少数民族流动人口没有城市户籍，在流入地缺乏表达自身利益诉求的渠道和机会，享受不到城市市民所享受的各种福利和待遇，其本人及子女的文化教育权利也受到种种限制，几乎被排斥于城市经济、社会和政治体系之外，他们的劳动就业权、技能培训权等各项权利更无从谈起，而他们在户籍所在地的诸多权利又不便或根本无法亲自行使，他们处于城市社会的边缘，无法顺利融入其中。第二，社会交往自我限制。少数民族流动人口在城市的人际关系以血缘、地缘关系为主，以亲戚、朋友、老乡等为主要交往对象，除了其职业发展主要是在同族或同乡圈子内，建立的业缘关系也带有明显的同质性特点外，其生活交往、语言交流也主要来自传统社会的关系网络，这些不利于他们迅速融入城市社会之中。第三，宗教文化自我限制。宗教信仰和文化习俗上的不同仍是少数民族流动人口社会融入的障碍因素。如伊斯兰教信仰者在饮食方面的习惯与汉族的饮食习惯大不相同，这在一定程度上限制了他们与普通市民的进一步交往。第四，不尊重少数民族风俗习惯。在清真食品的生产经营和媒体宣传广告中仍存在着不尊重少数民族风俗习惯的现象，清真寺等宗教活动场所相对缺乏，在城市少数民族聚居区拆迁改造中未能充分考虑他们的特殊合理要求，有的地方还存在着对少数民族人员拒住、拒载、拒卖等歧视现象，这些问题的凸显直接加大了少数民族流动人口融入城市的难度。

四、社会管理创新与加快城市少数民族流动人口社会融入的政策建议

社会管理创新是我国现代化建设面临的重大问题。2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。会议指出，加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大的战略意义。

城市少数民族流动人口的社会融入问题是需要社会管理创新研究的一项重要内容。因此，我们必须从国家和社会发展的战略高度认识和重视城市少数民族流动人口的社会融入问题，积极促进城市少数民族流动人口社会融入的各项改革，让城市少数民族流动人口具有与城市常住人口共同享受城市社会进步和发展成果的权利，促进和加快城市少数民族流动人口社会融入的进程。

(一)大力发展教育事业，提高城市少数民族流动人口的综合素质

少数民族流动人口社会融入速度与其综合素质高低直接相关，特别是与其受教育程度直接相关。受教育程度越高，在城市中就越容易就业，因而较容易实现社会融入;反之则相反。例如，深圳市共有少数民族流动人口22.4688万人，由于普遍素质较高，因此，社会融入问题解决得比较好。但是，目前大部分城市少数民族流动人口受教育的现状不容乐观。例如，兰州市共有少数民族流动人口6万人，约占全市40万流动人口的15%，接受义务教育的人口子女约3万人，但是，失学率一直比较高，个别地区的失学率高达80%以上。柏树巷街道1700人失学;小西湖街道有2400人失学，一般入学率60%，辍学率为40%［3］。上述数字说明:一是少数民族流动人口受教育的程度普遍偏低;二是少数民族流动人口受教育的状况发展不平衡，在发达地区受教育的状况普遍较好，在欠发达地区受教育的状况普遍较差。

为了提高城市少数民族流动人口的综合素质，必须采取有力措施，大力发展教育事业。第一，建议设立专项基金，鼓励城市的教育培训体系向少数民族流动人口开放，实现少数民族流动人口在城市就能接受再教育和继续教育，通过各类成人教育为其融入城市社会提供必要的知识和技能培训，根据少数民族流动人口的特点和城市建设的需求，进行职业培训，开展就业辅导。第二，建议加强沟通，帮助他们了解政府机构和相关社会组织的职能，了解城市的特点及城市运行机制，使他们能够利用城市的公共资源拓展自己的生活空间;第三，建议加强扩大社会交往的教育，让他们跳出族群活动的范围，积极参加各项社会活动，建立更宽泛的交际范围与和谐的人际关系。例如，深圳市华侨城集团公司对少数民族流动人口进行综合素质教育，以职业道德教育为起点，提高少数民族员工的思想道德素质，加大培训力度，定期开办基础文化课;并在青年中建立“读书联谊会”，取得了较好的社会效果［4］。第四，建议重视行为规范教育，通过进行现代文明教育和城市管理相关内容的培训，让他们了解城市的行为规范，更好地适应城市生产、生活的各种要求。

(二)积极促进社区文化建设

少数民族流动人口流入城市后，其基本的生活布局仍然是“大分散、小集中”，这同我国少数民族的分布特点是一致的。形成“大分散、小集中”的格局，既有历史的因素，也有自然的因素，还有文化的因素，更重要的是还有现实的因素。由于语言文化等方面的差异，同族的人生活在一起，这是生活和生产的需要。针对少数民族流动人口“大分散、小集中”的特点，加强少数民族流动人口“小集中”中的社区管理是关键的一环。

加强社区建设，硬件建设是基础，但是，软件建设更为重要。要通过加强社区文化建设促进城市少数民族流动人口的心理适应能力。社会融入首先是从社区融入开始的，而社区文化建设则是社区融入的基础。第一，要把宣传民族团结政策列为社区文化建设的重要内容，积极开展“三个离不开”、“四个认同”的教育，通过树立社区民族团结先进典型，加强正面教育和引导，努力营造更加浓郁的民族团结氛围。第二，要开展社区互助活动，不同的民族家庭互帮互学，切实帮助解决进城务工少数民族群众的生产、生活困难，大力营造全社会关爱少数民族群众的良好氛围。第三，要帮助少数民族流动人员提高法律意识和依法维权能力，增强他们的社会责任感和社会主人翁意识，推动外来少数民族群众与城市居民共发展、同进步。第四，要引导他们把民族传统意识与现代社会意识相融合，主动接触和欣赏城市主流文化，不断增强社会认同感和归属感。第五，在社区建立辅导组，加强少数民族流动人口的心理适应教育，倾听他们的诉求，及时为他们排忧解难，帮助他们克服自我封闭的意识，消除他们受歧视的阴影。

(三)加强系统的社会保障制度建设

进一步制定和完善相关的政策法规。目前，我国已有一整套行之有效的城市民族工作政策和法规，但是，随着形势的发展和社会的转型，出现了政策支持不足和机制保障不力的情况。我们要进一步修订和完善现行的《城市民族工作条例》，使其更加适应当前城市民族工作的新情况、新特点;要制定出台《清真食品管理办法》，解决目前地方性法规中有关清真食品管理方面的规定缺乏等问题;要进一步改革城乡户籍制度，消除城乡对立，消除对外来人口的社会排斥和社会歧视，使城市社会和谐发展;要加大对少数民族流动人员在就业、入学、社保、经商等方面的政策帮扶力度，使他们能留得住、住得下、生活得愉快，更好地融入城市生活中来。当然，户籍制度的改革也要充分考虑到城市的容纳能力，既可以在县城、地级市和省会城市逐步推进户籍制度改革，也可以根据城市发展的需要改革户籍制度。例如，四川省将少数民族流动人口管理纳入四川经济社会可持续发展的长远规划，特别是在户籍制度改革方面取得了进展，取消了在就业、社会保障、入学等方面对外地户口的歧视政策［5］。

(四)加强社会管理与社会服务

城市少数民族流动人口流出地和流入地之间社会管理的脱节，是造成城市少数民族流动人口社会管理缺失的重要原因，是当前亟待解决的问题。第一，要建立城市少数民族流动人口流出地和流入地之间的协调机制，加强信息沟通，协调用工服务需求，确保城市少数民族流动人口有序流动，合理解决少数民族富余劳动力问题。第二，要加强流入地对城市少数民族流动人口社会管理信息平台的建设，以便于城市少数民族流动人口获取更多的社会管理信息、社会保障信息和社会服务信息，以利于自觉维护他们的正当权益。第三，要结合我国城市管理转向社区化管理的实际，把城市少数民族流动人口的管理纳入社区化管理的范围，通过社区提高他们的组织化程度，承担对他们的管理责任。利用社区的各项资源，帮助他们解决择业就业、看病就医、租住房屋、子女上学等实际困难。总之，少数民族流动人口进入城市的社会管理必须建立在为其提供更多服务的基础之上，有需求就要有服务，寓管理于服务之中，在服务的过程中实现管理职能的发挥，社会保障机制的落实可以让少数民族流动人口无后顾之忧。

［1］华彦龙.关于城市少数民族人口流动问题的思考［J］.中州统战，2003:(10).

［2］杨桦.让少数民族流动人口真正融入城市［N］.人民政协报，2010－09－30.

［3］汤夺先.城市少数民族流动人口子女义务教育问题的调查分析［J］.黑龙江民族丛刊，2010:(1).

［4］中国都市人类社会秘书处.城市中的少数民族［M］.北京:民族出版社，2001:103.

［5］陶斯文.四川少数民族流动人口研究［M］.民族出版社，2007:192.