公共图书馆总分馆管理模式研究

王雯琦

（闵行区图书馆，上海 201100）

建立以 “总馆建设主体与分馆建设主体统一（经费来源统一），总馆主管部门与分馆主管部门统一（管理统一），人财物管理统一、服务规范与水准统一（服务统一）”为特征的总分馆体系［1］，涉及一整套管理思想、管理制度、管理程序和方法论体系。运用制度经济学的观点，归结起来是由体制、机制、制度“三制”组成。“三制”不是三个层次，是三个维度，三位一体［2］。体制以产权为主题，以组织结构为主要内容，解决的是总分馆的利益格局问题；机制以运营为主题，解决的是总分馆的动力和活力问题；制度以管理为主题，在方法论层面解决的是总分馆的服务能力和服务效果问题。“三制”有机组合，实现图书馆事业科学管理。

1 管理体制

公共图书馆的管理体制决定着总分馆的隶属关系、利益格局和结构布局，各项功能通过总分馆的组织结构得以实现。组织结构是总分馆内部各要素的排列顺序、空间位置、聚集状态及其相互关系的框架体系，这种框架体系使图书馆内部管理工作的信息流、人流和物流有序运转，直接关系到总分馆整体目标和功能的实现。

传统的直线型、职能型、直线—职能型组织形式呈金字塔形，是层级制、垂直式的结构形式。它使图书馆各部门之间信息不流畅、缺乏交流，组织结构缺乏弹性，图书馆整体功能的发挥受到限制或分割。因此，传统的图书馆组织形式已经不能适应公共图书馆自身发展需要。借鉴现代企业组织理论研究成果，多维立体式组织结构作为一种分权式的管理模式，适用于公共图书馆总分馆管理。

1.1 多维立体式组织结构

多维立体式组织结构模式是在矩阵式组织结构模式的基础上发展起来的，通常由三类管理机构组成：第一类是按工作性质划分的事业部；第二类是按管理职能划分的专业参谋机构；第三类是按地区划分的管理机构。各类管理机构又按照一定的规则组成一个共同的委员会。其特点如下：

1.1.1 群策群力，共同决策

在一般情况下，各个管理机构享有处理内部事务的自主权，但当涉及与其他管理机构的关系时，就不能单独作出决定，而必须经由共同的委员会集体决定。事实上没有一个管理机构能够不依靠其他机构而独立存在。在作出决定时，主要是依靠各管理机构之间的对话和协商，而不是依靠权威的裁定。在多维立体式组织结构中，总馆、分馆以及其他相关机构容易形成共同的价值取向，便于总分馆体系内实现人财物管理统一、服务统一。

1.1.2 民主与自主相得益彰，促进人和信息流动

在多维立体式组织结构模式中，由于所涉问题本身复杂性要求和限制，总馆无论是进行组织战略决策，还是主持各种共同委员会的会议处理问题，必须重视分馆乃至馆员或其他社会力量（包括读者）的参与，真心诚意地听取各方面意见。总分馆体系中各个分馆虽然享有独立自主地处理自己内部事务的权利，但在处理那些与其他管理机构有关的问题时，就必须在共同委员会里协商才能作出决定。这种民主与自主，集体与分权的结合，更有利于在总分馆体系中整合业务流和信息流，促进人员重组和信息共享。

1.1.3 扁平化结构增强组织弹性与适应性，使团队协作高效

多维立体式组织结构模式使总馆与分馆之间通过共同的委员会形成协商协作、相互沟通的机制，呈现一定的立体化。在每个分馆机构单元中呈现矩阵式扁平化结构，通过各项业务加强组织结构中的“垂直”、“水平”、“交叉”联系，有利于共同委员会决议的顺利执行，也有利于各职能部门之间、各职能部门与分馆之间、各分馆之间的沟通。灵活机动而便捷，显示组织结构的弹性和适应性，便于形成开放协作、公平竞争、不断创新的组织文化，使总分馆体系更有活力。

1.2 图书馆理事会：图书馆组织与管理体制的一部分［3］

图书馆理事会是世界各国普遍选择的一种开放、民主的图书馆治理方式，是法人治理结构的核心。一般由图书馆利益相关者如地方政府主管部门派遣代表、社会人士(来源包括相关行业组织、学术团体及公众代表)、行政执行人等多方力量组成图书馆理事会行使最高决策权，负责机构发展方针、政策制定、财务指导，并定期检查组织的政策、方案和运作；聘请馆长行使日常事务管理权，履行机构的实际管理职能，参与理事会决策，定期向理事会汇报机构运行状况，接受理事会监督，并对理事会负责；聘请相关学者组成专业委员会，负责决策咨询。

通过理事会—行政执行人—员工的组织架构，以及信息公开、公众参与、绩效评估等相关制度建设，建立权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构责任分工、相互制衡、高效的内部治理机制，是法人治理结构中最重要的组成部分［4］。其主要功能、特征如下：（1）政府主导，组建理事会，在图书馆事业层面上实现决策控制权和管理执行权的分离，建立健全相互制衡的治理结构和科学决策的治理机制，促进总分馆财政经费的有效使用，实现社会公益最大化。该模式可供规模、影响较大的公共图书馆参考［5］；（2）理事会对管理层不是单纯的控制，两者相互制约、协同合作。通过理事会的治理，决定总分馆总体发展目标和方向，实现对各图书馆的监管和控制；通过管理层的管理，确保员工和资源能发挥最大作用，实现图书馆的发展目标。理事会与管理层实现“掌舵”与“划桨”分离，以便更好地保证效率与公平；（3）理事会负有战略决策、监督管理层和公共关系三项主要职能。通过前两项职能与管理层协同合作实现图书馆的内部治理，通过第三项职能，借助信息公开等形式，与政府和社会公众进行有效沟通，达到外部治理的目的。

图书馆理事会模式组织架构与多维立体式组织结构有“同工”之妙，两者结合，将进一步改善公共图书馆内部运营管理机制，完善总分馆服务体系。

2 运行机制

所谓图书馆运行机制，是指图书馆内部各构成要素之间相互联系、相互制约、相互作用的运行方式及其功能协调［6］。体制决定机制。总馆与分馆的管理体制决定了总馆与分馆内部各要素之间的相互联系和制约关系，运行机制是使总分馆运行正常和有效的文献信息活动的机构、制度和程序的总和，它保证总分馆工作的顺利进行和良性循环。从总分馆组织结构看，运行机制表现出有机的协调和组织能力；从运行过程看，对组织的行为有较强的可操控能力；从运行结果看，组织表现出较高的效率和效益。

（1）保障机制。一是尽快制定适合我国图书馆事业健康、可持续发展的法律、法规，建立法律保障机制。二是制定总分馆发展方针、政策及规划，发挥导向作用，建立起总分馆体系的政策保障机制。三是以政府投入为主，吸引社会各方面力量，保证总分馆体系正常运行及发展的资金来源，建立图书馆事业的资源保障机制。四是基于组织结构创新，根据总分馆的目标和计划设置不同层次的业务与行政部门，并规定各部门的隶属关系和相互关系、职能和职权的分工以及人员编制、技能的配备与协调，从而使总分馆成为一个结构有序合理、功能完备的有机整体，构建起总分馆可持续发展的组织保障机制。

（2）决策机制。基于科学、合理的原则，组织馆内外专家成立相关专业委员会，由各委员会就图书馆发展的各项重大决策问题按照规定的决策程序和方法进行分析、论证与表决。在决策过程中，引入信息交流机制，利用一切便利手段或方式及时向社会公布决策各阶段进展情况等信息，或引进公民参与机制，采用咨询委员会、公众意见反馈及回应等技术手段让公民通过自身或社会组织合法地参与总分馆政策的制定、执行和监督，使自己的文化利益诉求和文化表达期望在政府文化行政决策以及具体公共文化机构管理中得以体现，从而实现自己的民主权利、保护自身的文化利益［7］。这种机制可以兼顾社会各方利益，利于决策执行。

（3）规范机制。规范的目的就是为了在总分馆体系内目标一致前提下的协调统一。规范机制包括总分馆政策执行力规范、服务标准与水平规范、资源开放存取规范、资源共建共享标准等，以此实现总分馆 “人财务管理统一、服务规范与水准统一”。

（4）动力机制。虽然用户信息需求给图书馆事业发展带来了原动力，但这只是外部的一种激励，更重要的是，总分馆体系必须创建一种内部动力机制。这种机制的动力主要源于以下三个方面：（1）以人为本的用人机制。将图书馆员作为图书馆系统要素中最重要的资源加以开发与利用，包括员工的聘用、选拔、培训、激励、监督与约束等。尊重员工，从制度上关心员工，为员工创造良好的工作环境和生活条件，爱才、招才、惜才与用才。推行“能上能下”的管理制度，在图书馆内部形成“能者上、平者让、庸者下”的有效竞争机制；（2）激励机制。激励也是一种动力。常用的几种有效的激励方法包括目标激励、工作激励、参与激励、时间激励、知识激励、自我激励等，以此引导员工行为方式和价值观念符合图书馆规定或倡导的行为方式和价值观念，调动员工的积极性和创造性；（3）评估和考核机制。有效的评估和考核机制也会为图书馆事业发展提供动力。总、分馆作为一套管理系统，建立统一有效的评估机制，评价标准主要包括有足够的预算方案、馆藏量、读者利用量、文献保存和保护方案、服务的充分性等，特别要注意读者满意度方面的因素。评估机制能够保证分馆目标与总馆系统的一致性，以评促建。

3 制度安排

在经济学中，制度安排就是指规范特定行动和关系的一套行为规则，而图书馆制度安排，就是指为了保障公民知识权利而制定的一套具体的规章制度。对于公共图书馆总分馆体系建设来说，总分馆制度安排就是要形成“建设主体统一、人财务管理统一、服务规范与水准统一”制度管理体系，使图书馆事业纳入制度化、法律化、规范化的发展轨道，保障“公民利用图书馆的权益”，保证“民众普遍均等地就近获取图书馆服务”。

图书馆立法缺位、职业自律制度缺位、职业权益保障制度缺位和职业准入制度缺位，是阻碍中国图书馆事业发展的瓶颈［8］。制度是体制和机制的基础，制度缺位必然带来职责的缺位和功能的缺位。总分馆建设归根到底是一个制度问题，而不是职业问题［9］。这个问题在我国近年来总分馆管理实践中充分显现出来，并成为影响我国公共文化服务体系构建最关键的因素之一。笔者以为，应从以下三个制度层面着手解决现存制度需求、制度供给、制度安排方面的矛盾问题。

（1）从国家、政府供给主体层面上，图书馆法则是最重要制度安排，即法治。图书馆法是政府为了保障公民的知识权利而选择的制度安排，也是促进图书馆事业健康发展的根本保障。通过立法，国家或各级政府可以法律的形式规定我国图书馆布局、设置主体、建设主体、管理主体、管理单元等，从管理体制方面为总分馆体系建设发展目标、发展规划等指明方向，也为总分馆实现真正的“管理统一、人财务管理统一”，引进“图书馆理事会制”（深圳市有关部门已经确认深圳图书馆、深圳少儿图书馆、深圳大学城图书馆适宜组建理事会［10］）等提供法律依据。目前我国出台的《公共图书馆建设标准》、《公共图书馆建设用地指标》，就可以为总分馆体系建设中的分馆选址、确定建设规模、服务半径设置等提供参考。

（2）从行业供给主体层面上，图书馆协会/学会、图书馆理事会等是一种制度安排，即德治。制定职业准入制度、职业自律制度、职业权益制度等，设立职业准入门槛，保证馆员队伍素质及服务能力，约束和规范从业人员言行，完善职业权益保障体系，从行业的角度保障图书馆事业健康、可持续发展。

（3）从机构（各类图书馆）供给主体层面上，总分馆统一管理是一种制度安排。其表现就是各实体图书馆自己制定管理与服务规则(包括正式规则和非正式规则)，如总馆确立总体目标、设定岗位职责、实施统筹方案、安排人力资源、确定评估机制，并制定岗位聘任制度、文献资源采访制度、借阅政策、学科馆员制、工作人员考评标准等一系列具体制度。在这个层面上，读者作为总分馆制的权力主体，规章制度的制定应充分考虑以维护和保障读者的知识自由权利，避免产生一些限制或约束读者行为的条文，规范图书馆的服务行为。而总分馆制作为提供“覆盖全社会”、“普遍均等”图书馆服务的最有效形式之一，最重要的要在服务制度方面有所创新，如引入学科馆员制、首问负责制、读者参与馆务制、重大决策读者听证制等。

对图书馆制度来说，行业、机构层面制度安排要受国家和政府层面上制度安排的约束，三个层面上的制度安排形成一个完整的结构性、协同性制度体系，协调一致，从而解决制度缺位带来职责缺位和功能缺位的问题。

4 结束语

构建总分馆体系的最终目的是满足公众就近、便捷、有效地获取普遍均等的信息知识、文化资源和其他服务。但目前国内所建的总分馆制受制于体制、制度及其他多种因素的制约，大部分还属于多元建设主体加多级管理单元、聚焦于业务联系的准总分馆体系。如何因地制宜地建设总分馆体系，如何突破现有管理体制束缚，创新运行机制，完善我国图书馆法律、法规，构建城乡一体化文化服务体系，在理论和实践方面都有待于学者的进一步研究和探索。

[1]于良芝,陆秀萍,刘亚.公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题[J].图书情报工作,2008(7):6-11.

[2]佐佑顾问.制度-机制-体制 换个角度看企业三制[EB/OL].[2010-10-13].http://finance.sina.com.cn.

[3]徐引篪,盛小平,黄颖.美国图书馆理事会及其启示[J].四川图书馆学报,2004(3):2-7.

[4]吴慰慈.图书馆学基础[M].北京:高等教育出版社,2004:271.

[5]张洪彬.试论图书馆理事会制度及其运作机制[J].图书馆,2009(3):30-32.

[6]王志华.我国现行图书馆管理体制与内部运行机制的改革初探[J].图书馆论坛,2006(5):4-7.

[7]陈威.公共文化服务体系研究[J].深圳:深圳报业集团出版社,2006:32

[8]蒋永福.制度缺位:中国图书馆事业发展的瓶颈[J].国家图书馆学刊,2006(1):32-33.

[9]邱冠华,于良芝,许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案[M].北京:北京图书馆出版社,2008.

[10]王光明.深圳图书馆有望实行理事会制 [EB/OL].[2009-11-29].http://szsb.sznews.com/html/2009-11/29/node_1741.htm.