农村公共服务社区化的可行性分析

贾先文

(湖南文理学院 经管学院，湖南 常德 415000)

农村公共服务社区化的可行性分析

贾先文

(湖南文理学院 经管学院，湖南 常德 415000)

“三农”问题是困扰我国政治、经济、社会发展的重大问题，而农村公共服务是“三农”的短板，严重影响了“三农”问题的解决。党和政府采取了积极措施以增加农村公共服务供给，取得了一定的成效，但没有达到预期的效果。农村公共服务社区化是增加农村公共服务供给、提高公共服务资源的配置效率、破解公共服务供给困境的重要机制。我国农村初步具备了公共服务社区化的条件，使公共服务社区化成为可能：农村社区建设的提出与实践为公共服务社区化打下了基础；农村管理体制改革、城乡统筹发展和新农村建设战略的实施为农村公共服务社区化提供了条件和机遇；农村居民对公共服务零距离需求的企盼以及农村面临的社会与经济、就业、公共服务供给困境等外部压力为农村公共服务社区化提供了强大推动力。

农村公共服务；公共服务社区化；可行性

“三农”问题是困扰我国经济社会协调发展的重大问题。其中，农村公共服务是制约农村发展、农业增产、农民增收的重要因素。长期以来，我国农村公共服务短缺、结构失衡、供给效率低下，不能满足“三农”的需要。城乡基本公共服务严重不均。党和政府非常重视农村公共服务问题，加大了投入，进行了一系列改革，取得了一定成效，但仍然存在着很多问题。要改变这种状况，除应加大政府投入外，必须改进农村公共服务的供给体制与方式，实行农村公共服务社区化。农村公共服务社区化有利于农村居民参与，改善公共服务供给结构，提高公共服务的配置效率，缓解公共服务的不足。所谓农村公共服务社区化是指“在政府的支持下，以居民需求为中心，以农村居民广泛参与为核心，以社区为载体，以社区组织为依托，以最大限度满足社区居民的需求为目标，并利用社区机制，通过社区整合、配置公共资源，对公共服务进行决策、生产、提供、监督、评估，或者参与公共服务的决策、生产、提供、监督、评估的活动与过程，使公共服务的决策者、生产者、消费者、监督者等连结成一个网络，以提高公共服务的配置效率”[1]。

随着社会转型、新农村建设和农村社区建设的提出与实践，城乡统筹发展战略的实施，农村管理体制的变化和农村社会问题的社区化，农村居民对公共服务供给的企盼，我国农村初步具备了公共服务社区化的条件，应将公共服务社区化提上日程，以满足农村居民多样化的需求。

一 农村社区建设的提出与实践为农村公共服务社区化奠定了基础

就全球而言，人类社会发展与社区发展的关系，经历了依靠社区、弱化社区、重建社区的过程。在农耕文明时期人们依靠社区发展谋求社会发展与共同福利，在工业化时期人们弱化传统社区而依靠国家与市场制度促进社会进步，在后工业时代人们重新依靠社区来促进社会发展。就我国而言，虽然还没有进入后工业时代，但社会发展与工业化发展阶段“错位”，出现了西方后工业时代的一些社会问题，甚至某些社会问题的严重程度超过了西方后工业时代：农村的“空巢”现象、 农村留守儿童问题等。这些棘手的事务政府也无能为力，只能交由社区解决，因而出现了社会问题社区化。由此，在经济社会转轨的条件下，为了促进农村的全面发展，提高农村公共服务的质量，党和政府提出了农村社区建设的目标。早在党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出要加强“农村社区保障”、“农村社区服务”等问题；在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中进一步提出了积极推进农村社区建设的问题；2007年10月党的“十七大”报告中又对城乡社区建设提出了许多新要求。这就为全面深入地推进农村社区建设进一步指明了方向。民政部为了落实中央关于农村社区建设的指示采取了一系列措施，进行了大胆的试点，取得了较好的效果。社区建设对农村社会发展具有重要意义，是“继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造后的又一新的伟大创造”[2]。

农村社区建设为公共服务社区化提供了平台。农村社会救济、社会保障、社区环境、社区公共设施、公共卫生与保健、社区文化、社区治安以及社区社会民主等公共事务与公益事业的提供需要以社区为平台，通过社区，经由政府、社区、社会、驻社区单位、社区居民等多种主体合作完成。而且，在当前“工业反哺农业，城市支持农村”以及国家加大对农村公共服务的支持下，农村缺乏承接相应公共服务的组织，社区顺理成章地成为了担当这一任务的重要角色，成为承接国家公共服务的重要平台。由此，农村社区建设的提出与试点为公共服务的社区化打下了基础。

二 农村管理体制改革和城乡统筹发展战略为农村公共服务社区化提供了条件和机遇

(一)社会转型、农村管理体制改革为农村公共服务社区化提供了条件

长期以来，基层政府对农村进行严格控制，村支两委行政化倾向很强。随着集体经济体制解体，村民委员会为村民服务的功能进一步弱化，农村微观组织和管理体制难以适应建设社会主义新农村的需要。农村基层组织资源整合能力不强、社会服务功能弱化使党和政府的各种支农惠农政策难以落到实处、农村居民公共服务的多元化需求无法得到满足、“原子化”的农民在与市场或社区外的企业直接博弈时处于劣势，所以很多地区出现了企业侵害农民利益的事件。在“小政府、大社会”的治道改革背景下，我国政府也进行了“缩身”，通过“权力下放”、“层层授权”，把大量的管理职能从政府下放到农村社区，使农村社区公共服务由政府传统单一型转为多主体联合综合服务型。行政改革和机构改革的推进，政府职能的转变，使得政府将原属于社会的权力归还给社会[3]，重新回落到社区。政府改变了包揽一切社会事务的旧有治理模式，让居民自我管理、群体扶助互爱来解决那些政府管不了、也管不好的公共事务成为必然选择。政府不再是社会整合的唯一主体和农村社区公共服务的唯一提供者和管理者，公共服务供给成为社区的重要职责，社区化的公共服务应运而生。

(二)城乡统筹发展和新农村建设战略为公共服务社区化提供了机遇

在科学发展观的指导下，统筹城乡发展战略、实现公共服务均等化以及新农村建设战略的实施给农村公共服务社区化带来了机遇。科学发展观的核心就是坚持“以人为本”，基本要求是全面、协调、可持续发展。就农村而言，就是要满足农村居民的基本生存权与发展权，提供农村居民急需的公共服务。党和政府所提出的统筹城乡发展、实现公共服务的均等化就是为了满足农民的这一需求，就是为了落实贯彻科学发展观。而实现公共服务的均等化无论城市还是农村，都应以社区为基础，增加供给、改善结构，更好地满足社区居民的基本需求。由此，社区地位凸显。同时，党在十六届五中全会上提出了新农村建设的目标，并提出了推进社会主义新农村建设的总体要求：“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，涉及到政治、经济、文化和社会建设等方面，其重要思想就是要加强农村公共服务体系建设，增加社区公共服务供给，让农村居民自己当家作主，过上美好的生活。因此，新农村建设中大量的人、财、物等资源的支持，为农村公共服务社区化提供了难得的机遇。

三 农民的迫切需求和农村面临的外部压力为农村公共服务社区化提供了动力

(一)农村居民对零距离需求的企盼是公共服务社区化的强大推动力

公共服务社区化是以社区为载体、以居民的需求为目标，提供零距离的公共服务的模式，它克服了公共服务政府供给的缺点和市场供给的不足，能最大限度地满足人民的需求。我国城市社区管理实践较早，城市公共服务社区化模式取得了一定的成效，城市居民的基本公共服务需求有了保障。而我国农村人口众多、一时还难以城市化，与此同时农村居民对公共服务的强烈需求需要实行公共服务的社区化。我国农村人口在今后很长一段时间内绝对数较大仍将是一个基本的现实。我国著名经济学家、世界银行副行长林毅夫认为，到2020年我国全面建设小康社会目标基本实现时，按照60%城市化水平测算，农村仍将有6亿左右的居民。我国即使到2050年，基本达到中上等收入国家水平，农业人口降低到15%，仍然会有将近有1.8亿的务农人口[4]。笔者比照日韩两国的经验，推算出我国目前的农村剩余劳动力为32 131.2万。50岁以上的劳动力除外，按照经验数据，如果我国50岁以下的劳动力完全转移，至少需要20余年，那时我国仍然有6亿多居民生活在农村[5]。而随着经济发展、居民收入水平的提高、民主意识的增强，生活在农村的居民急需零距离的公共服务，希望家住农村过上城里人的生活，享受均等的公共服务。这种对公共服务强烈的、多样化的、零距离的需求，推动着农村公共服务社区化的实现。

(二)农村所面临的各种外部压力是公共服务社区化的强大拉动力

首先，农村社会问题下沉社区需要社区解决。改革开放以来，我国社会结构从“政府一元化结构”向“政府、市场、社会(社区是社会的细胞)三元化结构”转变，在这一转变过程中，各种社会组织承担的社会职能进行分化与分工，社会问题向社区集中，而政府对农村的控制力减弱，农村出现了权利真空；政府的服务鞭长莫及，将不该管、管不了、管不好的职能转移给社会、社区成为一种趋势。这种外部环境使得农村社区在农村基层社会生活中的地位和作用日益凸显，需要农村社区发挥更大的作用。在很大程度上，社会问题下沉社区需要与之相匹配的公共服务的社区化。农村老龄化问题出现后的农村面临养老服务、医疗保障、老人照顾等一系列公共服务压力，政府无以应对，需要社区解决；留守儿童缺乏亲情，性格孤僻，心理障碍严重，部分留守儿童已成为青少年违法犯罪的高危人群，他们所需要的归属感、“关爱”政府无能为力；社区治安、公共服务的多样化需求等政府无暇顾及。社会转型条件下的一系列下沉到社区的问题还得依靠社区自己解决，依靠社区居民根据社区实际情况，在政府帮助下加以解决或参与解决。

其次，农村经济发展困境需要加强农村公共服务供给和实现公共服务社区化。为了促进经济发展，党和政府提出了要有效启动消费，拉动经济发展，并认为拉动消费的市场重点在农村。但农村消费市场启而不动，其原因在于农村社会保障、公共设施等公共服务不健全，农民不敢消费或农村不具备消费的条件。由于农民缺乏医疗保险、养老保险等社会保障，他们为了应对这些不确定性，防止意外，不得不节约开支，增加储蓄。若能消除农民消费的后顾之忧，则可以有效促进农民致富和改善农村消费结构，活跃农村消费市场，促进农村经济发展。有专家认为我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给缺乏，导致城乡居民的消费预期不稳，边际消费倾向下降[6]。据专家测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5 810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%[7]。另外，我国农村基础设施不完善也遏制了农村居民的消费。如农村社区电力负荷不足使大功率的家电无法进入农村，农村社区网络不通使得电脑无法进入农村家庭等。

再次，农民就业不稳定需要实行公共服务社区化。目前，农民就业不稳定带来了一系列社会问题，而通过社区化可解决部分就业问题，减少农民工的失业。社区化服务不仅可以提供部分就业岗位，而且还可以通过社区提供就业信息，促进农民工的就业。在农村剩余劳动力转移中，农村社区及社区社会资本始终发挥着重要作用。据估计，省级的农村劳动力转移大部分是宗族、家族血缘或地缘关系作用的结果。2009年7月23日《南方周末》发表了尹伊文《如何创造就业，才能超越美国模式》一文，讲述了美国社区在抵御金融危机中的作用，着重强调社区的人际亲情、社区关怀、归属感价值的巨大作用，以前被高度国际化的华尔街嗤笑为“低利润和低效率”的社区银行，在后美国时代的就业和发展方面起到了巨大的作用，为其就业提供了新思路。

最后，农村公共服务供求矛盾的解决需要实行社区化。长期以来，我国实现城乡分割的二元经济结构。国家财政对农村的投入严重不足，导致了农村无法形成公共服务的有效供给机制，农村公共服务长期供不应求，农村大型农业固定资产、水利灌溉等基础设施、市场信息等公共服务供给不足；义务教育、公共卫生医疗等农村急需的可持续发展的公共服务供给严重短缺。现阶段我国政府虽然加大了对农村公共服务的供给，但农村公共服务仍不能满足居民的需求，存在着供求结构矛盾。公共服务总量不够、结构不合理、质量低下、城乡差距还在拉大。这需要以社区为平台，利用农村社区社会资本，鼓励社区农民参与公共服务的生产、决策与监督，通过社区居民自我分工与协作，以增加公共服务供给数量、改善其供给结构，摆脱目前农村公共服务的困境。

[1]贾先文，黄正泉.两极失范与农村公共服务的社区化[J].现代经济探讨.2010(2)：61-65.

[2]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2001(5)：5-13.

[3]刘爱芳.破解政府机构改革怪圈的路径选择——以治理理论为视角[J].武陵学刊，2010(3)：53-57.

[4]林毅夫.落实社会主义新农村建设的五点建议[J].金融经济.2006(4)：15-16.

[5]贾先文，黄正泉.制度倒逼下的产业结构升级与农村剩余劳动力的转移困境[J].现代经济探讨.2008(8)：62-66.

[6]迟福林.基本公共服务体制变迁与制度创新[J].财贸经济.2009(2)：22-29.

[7]刘强.谁挤占了消费需求：教育医疗住房三大支出负担过重[J].中国国情国力,2006(10):16-18.

FeasibilityAnalysisontheRuralPublicServiceCommunitization

JIAXian-wen

(College of Economics and Management, Hunan University of Arts and Science, Changde 415000，China )

Issues concerning agriculture, countryside and farmers harass the political, economic and social development of China. And the rural public service is the short board of issues concerning agriculture, countryside and farmers and prevents greatly the solutions for the issues. The Chinese government took actively some measures to increase the supply of rural public service and made some achievements, but failed the desired effect. The rural public service communitization is an important mechanism to increase supply of the rural public service, improve public service resource allocation and solve the rural public service supply problem. In Chinese rural area, there are now conditions for rural public service communitization: Firstly, the policy of rural community construction and its practice lay a foundation for public service communalization; secondly, the rural management system reform and the practices of the balance development strategy of urban and rural areas and new countryside construction provide conditions and opportunities for the rural public service communitization; thirdly, the rural residents’ desire for the public service supply near at hand and the strong external pressure imposing on the rural areas by the problems of society, economy, employment and public service supply provide strong force for the rural public service communitization.

rural public service; public service communalization; feasibility

2010-10-16

湖南省社会科学基金项目“农村社区建设与农村宗族研究”(09YBB301)；湖南文理学院博士科研启动项目“农村公共服务的社区化问题研究”(BSQD1018)。

贾先文(1972-)，男，湖南常德人，湖南文理学院经管学院副教授，博士，研究方向为农业经济学和区域经济学。

D422;C916

A

1674-9014(2011)01-0024-04

张群喜)