谈我国政府公信力提升与政府职能转变

刘雪华

谈我国政府公信力提升与政府职能转变

刘雪华

政府公信力在现代民主治理过程中具有非常重要的作用，提升政府的公信力是一个十分重要的理论问题与现实课题。笔者将政府公信力的提升与政府职能转变问题结合起来，强调政府公信力是政府的职能活动所产生的一种积极的社会结果，而只有科学合理的转变政府职能才能进一步提升政府的公信力。

政府公信力；提升；政府职能转变

公信力原是传播学领域的一个概念，它反映的是新闻媒介获得社会的认可、信任及赞誉的程度。政府公信力是指政府获得民众信任、拥护和支持的程度。政府的公信力和政府的职能活动是密切相关的，在某种程度上我们可以说，政府的公信力是政府的职能活动所产生的一种社会结果。政府的职能方向、范围和重心、履行职能的方式与方法无不对其公信力产生重要影响。我国作为后发展国家，在社会转型期更需要政府积极地发挥其应有职能，承担责任，努力推动现代化的建设进程。在这一背景下，提高政府公信力更不能脱离政府职能，转变政府职能必然成为提高政府公信力的出发点与着力点［1］。具体来说，只有以服务型政府建设为导向，明确政府职能转变方向、调整政府职能重心和管理权限、转变政府职能履行的方式，才有利于提高政府公信力。

一、明确政府职能转变方向，奠定提升政府公信力的价值基础

一般来说，政府公信力是指政府通过积极有效地履行其职能、赢得公众信任而获得的权威性社会资源。这一界定表明：政府公信力是一种综合的、特殊的社会性资源，它虽然不纯粹是一种简单的信任程度，但可以肯定的是这种特殊的社会性资源来源于社会公众对政府的信任。而社会公众对政府的信任从根本上来说是由政府权力（行政权力）的性质所决定的。如果行政权力掌握在人民手中，代表和服务于人民的利益，则自然会赢得人民的信任与拥护；反之行政权力与人民大众相背离、相对立，自然会失去信任直至合法性。

我们的社会主义国家性质决定了行政权力是服务与保障合法的公民权利的，是为了更好地实现、维护、发展最广大人民的根本利益。这正是我们社会主义国家优越性的本质体现。这一本质为政府的公信力提供了最为基础的保障，而提升政府的公信力则无疑要以充分发扬社会主义本质优越性为前提基础而不是相反。正是从这个意义上来说，我国政府职能转变的方向与目标，“应该有利于增强而不是削弱政府为人民服务的职责，有利于更好、更多地提供而不是减少满足人民群众需要的公共产品和公共服务，有利于更充分地实现而不是丢弃社会主义的优越性。”［2］政府职能转变应追求的是一个积极有为的“有效政府”，而不是建立西方自由主义视野中的所谓“有限政府”。政府的有效性要体现在其回应与满足广大人民群众对公共产品与公共服务的合理需求上。我们的政府越是追求与实现着这种有效性，政府的公信力也就会越强，就越会得到人民的拥护与爱戴，即是所谓的“人民的政府为人民，人民的政府人民爱”。

我们正加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府。服务型政府的提出，实际上意味着政府的职能重心、核心转移到公共服务和社会管理上来。这种以服务型政府建设为导向的政府职能转变亦是我国政府不断提高自身能力、适应社会发展要求的必然结果。我们所一直强调的为人民服务的执政宗旨，并不应仅仅停留在价值理念层面，而应该落实到现实的政府职责和功能上。因此，加强服务型政府建设，强化政府的社会管理与公共服务职能，才能够切实解决民生问题，满足人民群众的物质及文化精神生活的需要，才能够体现我国社会主义国家的性质、优越性及我们立党为公、执政为民的执政理念，从而赢得民众的信任与支持。

二、优化政府职能权限，确定提升政府公信力的内在依据

政府职能权限亦称为政府管理权限，它所反映的是政府在公共事务管理过程中与社会、市场的关系问题，也就是说政府管理权限明确了什么是政府应该管理的事务，什么是社会应该自主管理的事务。可以说一个有公信力的政府必然有着合理的角色定位，必然处于一种合作与互动的政府与社会的关系中。

对我国来说，30多年的改革和发展，社会的政治、经济、文化生活都发生了巨大的变化，政治生活日益民主、利益结构日趋多元、公民权利意识日渐明晰，公共事务也日益复杂多样。在这种情况下，传统的由政府“一统天下”、大包大揽的行政管理模式已经无法适应现实公共行政实践的需要，无法有效地为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。因此，转变政府职能，建设服务型政府，必然要求政府逐步放权、还权于市场和社会，让它们运用自身的力量来供给某种公共物品或处理某些公共事务。这样才可能避免“政府失败”，更有效地提供公共服务。而正如前面所指出的，政府只有高效地提供公共产品与公共服务，才能够赢得人民的信任。尤其重要的是，强调社会公共事务的合作治理，充分发挥各种社会团体、民办非企业单位、社会中介组织、企业及公民个人的作用，有利于建立起政府与社会共同治理的信任与合作关系。合作治理是人类社会治理模式的全新形态，是民主得以实现的最高形态［3］，政府的公信力则必然于这种相互信任、合作互动的政府与社会关系之中得到提升。

当然，调整政府管理权限，逐步放权、还权于社会和市场，并不是简单地、片面地、盲目地限制政府的职责和功能，去追求所谓的“小政府”，而忽视、漠视、无视那些本应该由政府承担的责任和义务。比如当前较为严重的食品安全问题，一个很重要的原因就是某些地方政府在监管方面的责任缺失。政府的公信力并不是简单地由政府规模决定的，一个不能承担起自己应承担责任的政府，一个不能有效地履行其职责的政府，即便是一个“小政府”也是不可能具有公信力的。因此，政府必须积极地承担应尽的责任和义务，管好那些政府应该管、必须管的公共事务，管好那些社会和市场不能有效自主管理的事务，从而赢得民众的支持与信任。

三、规范政府职能履行方式，明确提升政府公信力的外在途径

政府管理方式作为政府职能的载体，亦对政府公信力的提升有着重要的影响。一个具有公信力的政府必然有着良好的行为表现与运行方式。具体来说，有这样几方面对提升政府的公信力具有重要的作用：

其一，民主行政。这里所谓的民主行政主要强调的是公民参政议政的民主权利。这是公民的一项基本政治自由。哈耶克指出，“所谓政治自由，乃是指人们对选举自己政府、对立法过程以及对行政控制的参与”［4］。只有在公民参与公共行政的过程中，政府才能及时准确地了解公民要求政府提供何种公共服务，以及如何有效提供这种服务。公民才能更好地、更理性地表达自己的诉求，才能更深入地了解政府运作过程。惟其如此，政府才能更有效地吸纳民意，提高公共服务的质量，公民才能理性习得更多的政治经验，对政府了解更多。而这无疑会加强政府与公众、社会之间的联系、互动与合作，从而增强公民对政府的信任。

其二，依法行政。依法行政是对政府履行职能的一项基本要求，它强调政府部门必须依法取得与行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。从根本上来说，法律是人民意志的体现，行政机关只有依法组建并行使权力才具有正当性。同时，依法行政的核心在于“依法治权”，坚持依法行政，行政权力的规范运行才有根本性的保障，才可能切实保障公民权利，从而获得人民群众的拥戴、信任和支持。最后，只有坚持依法行政，才能使人们坚定对法律、制度的信仰，创造良好的法制环境。而这些都是政府公信力提升的根本前提。

其三，诚信行政。诚实守信是政府必须遵循的基本行为准则，是政府公信力的源泉和基础［5］。政府必须保持政策与制度的稳定性，不能朝令夕改、言行不一、言而无信。政府做出的承诺必须兑现，做到言必信、行必果。由于客观条件限制一时做不到的，要及时向人民群众讲清楚原因。一个具有诚实守信的行政品格的政府才是值得信任的。

其四，责任行政。政府是人民最后的依托，它在任何时候都不能逃避责任，这样才能取信于民。政府要努力健全行政责任体系，特别是出现公共危机时，政府应当负责任地应对和处置突发事件，保障公民财产和生命安全，果断、及时地回应公民的要求，赢得人民的理解与信任。

其五，公平行政。人们在社会交往中，都有一种自然趋向平等、反对歧视，反对不公正的心理要求。查士丁尼将这种渴望公正的心理要求进一步予以强调，他认为，正义乃是一种使任何人获得其所应得的一种不间断的、永恒的意志［6］。而政府是被人们作为社会的公正力量予以期待的。政府如果想提高公信力，必须坚持公平正义的理念和行为方式，充分注意法律适用的平等性、政策实施的分配效果、制度的一致性，祛除对象的特殊性，不偏向任何一方，一律按照公共价值要求行事，并视之为至高无上的义务。

其六，透明行政。正义不但要实现，而且要眼见着被实现。这句古老的法律谚语表达的正是对一种公开精神的追求。阳光是最好的防腐剂，而暗箱操作则必然会滋生腐败。而政治腐败最终所侵蚀的是人民对政府的信任，威胁政府执政的合法性。当前，我们一定要通过多种途径大力推进政务公开，无论是政府的工作流程、财政预算，还是官员的财产，都应通过合理的方式予以公示公开。惟其如此，才能更好地保障行政权力在公民监督之下规范运行，才能增强人民群众对政府的信任和信心。

总之，政府公信力的提升是一个复杂的系统工程，涉及方方面面的因素，但政府职能及其转变问题必然是其中关键。只有明确政府职能转变的方向与目标，合理调整政府职能重心与管理权限，综合运用恰当的政府管理方式，才能保障政府公信力的提升。政府公信力是政府有效职能活动的必然结果，积极推进政府职能转变则是获得这一结果的必由之路。

［1］朱光磊，周望．在转变政府职能的过程中提高政府公信力［J］．中国人民大学学报，2011（3）：123．

［2］王一程，貟杰．中国行政管理体制改革的进展与面临的挑战［J］．政治学研究，2006（3）：6．

［3］张康之，张乾友．民主的没落与公共性的扩散［J］．社会科学研究，2011（2）：61．

［4］［美］哈耶克．自由秩序原理［M］．邓正来，译．北京：三联书店，1998：6．

［5］陈丽君，张存如．政府诚信：政府公信力的源泉和基础［J］．中共宁波市委党校学报，2008（3）：31－32．

［6］［英］戴维·米勒，等．布莱克维尔政治学百科全书［M］．北京：中国政法大学出版社，1992：382．

D62

A

1001－6201（2011）05－0188－03

2011－05－07

教育部人文社会科学研究青年基金项目（08JC810010）。

（作者单位：吉林大学行政学院）

［责任编辑：秦卫波］