榆林市水土保持生态建设浅议

王建元

(陕西省榆林市水务局水库移民管理办公室，陕西榆林 719000)

榆林市位于陕西省北部，地处毛乌素沙漠南缘，全市辖1区11县，总土地面积4.35万 km2。长城斜贯东西，全市地貌以长城为界，北部为风沙草滩区，总面积2.44万 km2，占42%;南部为黄土丘陵沟壑区，总面积1.91万 km，占58%。气候属干旱半干旱大陆性季风气候区，自然条件差，基础设施薄弱，干旱、风沙灾害频繁，水土流失极为严重，环境退化问题尤为突出。

1 榆林市水土保持生态建设现状与成效

1.1 加强组织机构建设，为生态建设提供保障

面对生态恶化、经济落后的市情，榆林市几大班子领导认识到水土保持不仅是生态可持续发展的需要，也是实现经济建设目标的客观要求，这对榆林市的经济发展乃至沿黄地区的水保生态建设，都具有十分重要的意义。为了把这项工作切实落实到实处，全市各级党政都把生态环境建设作为农村工作的重中之重。在党和政府的领导下，榆林人民坚持不懈地开展了大规模的保持水土、治理荒漠、恢复生态的治理活动。特别是近二十多年来，先后实施了风沙区一、二期治理，无定河流域治理、退耕还林还草等重点工程，综合开发，规模治理取得了显著成就。目前，全市累计实施退耕还林799.52万亩，林木保存面积2 007.5万亩，林木覆盖率达到30.7%。据第三次荒漠化监测数据显示，全市固定沙地占到沙化土地总面积81.2%，流动沙地只占沙化土地的5.7%，沙区林木覆盖率达到42.9%，率先在全国实现由“整体恶化”向“整体好转、沙退人进、局部良性循环”的历史性转变，治沙造林已成为全国乃至世界荒漠化治理的典范;累计初步治理水土流失面积2.15万 km2，860万亩流沙有740万亩得到固定半固定，年入黄泥沙由5.3亿吨减少至2.9亿吨，减少幅度45.2%，逐步达到“土不下山，泥不出沟”预期目标。梁峁植被保护，坡面梯田、生物埂拦截，沟谷库坝封堵三道防线基本形成。水土流失得到初步控制，实现了"人进沙退"的历史性转变，全市生态环境恶化的趋势开始扭转。

1.2 大规模实施小流域综合治理，提高水土保持生态建设效益

以改善农业生态环境和生产条件，夯实农业基础设施为目标，紧紧抓住防治荒漠化，控制水土流失这一主线，调整布局，收缩范围，配套措施，集中整治。以小流域为单元，基本农田建设为突破口，发展林果业为重点，从源头入手，山峁缓坡修宽幅梯田，陡坡立坂退耕还林(草)，田、林、草、路综合配套，梁、峁、坡、沟一次治理，形成多目标、多功能、高效益的水土保持综合体系，同时优化措施配置，合理布局，加大林草比重，注重抓兼具生态、经济双重效益的区域性主导产业，实现生态与经济效益、国家与群众利益相统一，在榆林市经济社会发展中发挥了积极的推动作用，也使得群众从治害中不断走向了富裕。

1.3 创建精品样板，推动水土保持生态建设工作的全面开展

在榆阳区、米脂县、绥德等县，充分利用已建和在建的水土保持工程点，建成融环境优美、绿色产业和经济发展为一体的水土保持预防保护、重点监督、生态自然修复、小流域水土流失综合治理及效益监测、基本农田及综合配套工程、优良品种选育及推广、优质苗圃、退耕还林(草)、地埂经济植物、水土保持高效农业等各具鲜明特色的水土保持生态建设示范样板工程，极大地推动了全市水土保持生态建设工作的全面开展。

1.4 狠抓项目管理，确保工程质量

为了保质保量完成生态建设任务，提升水土保持生态建设水平，重点在资金、技术、施工、建后管护等方面加强管理。

在资金管理上，建立了以报账制度为核心内容 的"三制一线"资金运作管理体系，即:项目资金报账制，运作进程旬报制，财政委派会计制和计划、资金由生态办一线运作。市生态办与市财政局联合制定了《榆林市生态环境建设项目资金划拨报账办法》，在确定专户管理，分级报账的基础上，对报账程序，费用类别，证明文件，决算及审查作了详尽规定，强化了计划与财政的相互监督，最大限度地堵塞了建设资金的"跑、冒、滴、漏"渠道，减少了中间环节，促进了资金的及时、足额到位。

在技术管理上，根据年度治理任务，由规划实施工程的乡(镇)政府向县(市)水土保持委员会提出立项申请，经生态办同意并下达计划任务后，由水利部门技术人员和乡、村干部、群众代表组成设计组，在充分尊重群众意愿的基础上，结合当地经济社会发展方向，将每项措施落实到山头地块，按科学化、规范化要求进行技术设计，然后由市上组织专家对每个图斑进行现场审定批复后实施。在施工中严格按规划设计实施，在竣工验收时严格管理规定和技术标准进行验收。

在施工管理上，坚持技术人员蹲点指导制，实行技术人员责任到村、到山峁、到地块，细化技术指导责任，并会同乡、村负责人强化对项目区的检查指导和对工程质量的严格督察，切实做好技术支持工作，使生态建设更具规范性、科学性，确保工程质量和进度，真正做到建一处、成一处、收效一处，为高起点、高标准、高质量完成各项治理任务、铸造精品工程、民生工程提供了可靠的技术支持。

在建后管护上，工程完成并经验收通过后，立即移交给当地乡(镇)和村管理，制定一套管护措施，设立管护人员，为项目后续效益发挥奠定了坚实基础。

1.5 加快水土保持绿色产业开发，探索农业产业结构调整路子

利用得天独厚的自然资源优势，以富民为基础，围绕市场，依托科技，结合水土保持生态工程的实施，按照谁投资，谁受益的原则，推行合股经营、引资经营、能人带动、部门扶持、项目整合示范等多种经营模式，建立了多渠道、多层次、多元化的投资机制，强化经果林种植管理和技术指导，形成以红枣、山杏、大扁杏为龙头的林果绿色产业，年产值近16亿元，是区域经济增长的重要支柱和农民脱贫致富的有效途径。林木种苗产业勃然兴起，全市可出圃苗木种类齐全、数量可观，仅樟子松不同规格的苗木超亿株，价值8亿元以上，具有很好的生态效益和经济效益，有力地推动社会主义新农村建设的发展，构建出绿色富民的生态文明之路。

1.6 加大水土资源保护力度，确保水土保持工作的长远效益

为加大水土资源保护力度，杜绝水土保持边治理边破坏现象的发生。一是从宣传教育工作入手，强化全社会的法制意识。二是颁布了监督管护和防止人为产生新的水土流失的规范性文件，开展了重点预防保护区、重点治理区和重点监督区“三区”划分工作。三是抓好水保监督执法工作，将水土保持纳入了项目立项审批和办理行政许可的必经程序，形成了部门齐抓共管的工作机制。四是规范方案编报工作，抓好审批、监督、收费“三权”的落实。五是建立项目检查督促制度，加大工作力度，在项目业主按照审查批复水土保持方案实施“三同时”制度中征收水土保持补偿费，做好技术指导服务。

通过以上工作的开展，榆林市取得了显著的水土保持生态建设成效，有效地改善了生态环境，提高了土地生产能力，初步实现了经济、社会、环境和资源的良胜循环。然而，我们应该清醒地看到，榆林的生态环境依然十分脆弱，生态环境恶化的趋势还没有根本上得到遏制，水土流失危害仍然是制约我市国民经济持续稳定健康发展的主要生态瓶颈。

2 存在的问题

2.1 资金投入不足

榆林土地广阔，生态环境恶劣，水土保持生态建设任务十分繁重，而国家投入相当有限，地方财政极度困难，配套资金难以及时落实，资金不足使生态建设受到了很大影响。特别是建设管理体制中无建后管护资金，造成了重建轻管，倒致水保措施不能长期发挥其效益。

2.2 林、草成活率低

据调查，目前生态林成活率只有40%左右，经济林成活率在50%左右，种草出苗普遍不好，不少地方连种3～4次，出苗和成活仍未达到设计要求。造成这种状况的原因:一是连年干旱;二是部分地区擅自从外地长途调入未驯化的苗木直接入园定植，成活率很低;三是管护差，部分地方重栽轻管，甚至只栽不管，人、畜破坏严重。

2.3 综合治理程度不高

从总体上看，全市生态环境建设综合治理化程度比过去有了很大提高，且涌现出一批典型，但部分区域仍然存在布局分散，点多面广，措施单一的现象，集中连片、综合配套、立体开发不够，各项措施不能有机组合，优化配置 ，影响了整体效益的发挥。

2.4 后期管护薄弱

由于没有经费保障，工程管护受到人力、物力、财力的限制，管护措施难以跟上，管护效果不尽人意。

2.5 科技转化率低

小流域治理模式落后，科技含量低，导致治理效率低下，急待提高科技转化率。

3 建议及对策

针对以上问题，在今后的工作中我们着力采取以下措施，进一步推进试验区以水土保持为主的生态文明建设，努力开创水土保持生态建设新局面。

3.1 生态环境建设是一项长期性、战略性的基础建设，必须坚持不懈地抓下去

榆林地处黄河中上游，为生态环境最脆弱，危害最严重地区，气候条件恶劣，植被存活率不高。黄河的重点在陕西，陕西的重点在榆林，榆林生态环境的改善，对全省乃至沿黄地区的生态环境的改善具有广泛的影响，因此榆林在很长一段时期中，必然是全省生态环境建设的重点。建议中央、省上在安排生态环境建设项目时，要继续把榆林作为重点，进一步加大支持力度，着力抓好水土保持综合治理、荒漠化综合治理、科技示范园建设等重点项目的完善、编制，夯实项目库建设，加大协调争取力度。

3.2 扶持建立一批经果林基地和养殖基地

以生态、经济的可持续发展和规模化发展为目标，将水土保持生态建设与调整产业结构、发展经济相结合，在强化植物措施和工程措施、生态措施与增收措施、基本农田和水系工程综合配套的同时，重点扶持建立一批经果林基地和养殖基地，通过生态与经济的良性循环，推进农村社会经济的发展进程。

3.3 开展一批科研项目的研究和试验示范

紧紧围绕经济与水土保持生态环境建设协调发展的可持续发展目标，探索建立不同类型的生态建设模式，开展一批科研项目的研究和试验示范。

3.4 推进水土保持工程参与式建设，增加农民的主人翁意识

充分利用农民群众的创新潜力、能力、知识和技能，在满足农民实际需求和意愿的前提下建设水土保持工程，保证水土保持工程符合当地的实际和长期高效的运行。

3.5 尊重自然，尊重科学

水是生命之源，治理沙地或沙漠都必须考虑降雨量的多少问题，在400 mm降雨量以下，原则上不宜种树，或应严格选择适宜当地的树种，在200 mm降雨量以下，不宜大规模进行生态建设。这两点事关生态建设的成败。因此，我们在制定生态建设与保护政策和措施的时候，应进一步强调科学治理。要尊重自然规律，提高治理效益。另外，退耕还林还草是榆林生态环境建设的重要措施，国家规定生态林和经济林比例为8:2，而将还草限制在“2”的范围内。就榆林而言，适生植被是灌木和草，而且“还草”兼有适地适生，支持陕西省畜牧基地建设和羊产业开发的综合效益，优势更加突出。所以，退耕还林还草只能尊重自然规律，宜林则林，宜草则草。应从实际出发，改变“一刀切”的做法。

3.6 要科技创新，典型引路

生态环境建设要始终不渝地把依靠科技进步放在重要位置。在市、县机构改革中配套建立技术支撑及环境动态监理体系，强化和完善科技创新机制，通过优化、重组，使科技人员走上生态建设的主战场，解决优良草种、树种、畜种的基地建设和引进繁育、示范推广等问题，解决舍饲养畜的生产技术、规模效益和畜产品系列加工储运销售等问题。

科技部门和科技人员要创建科研示范典型，通过典型示范和推广科技成果，来普及科学技术，提高生态环境建设中的科技含量。