俄罗斯高等教育体制改革及其启示

桂 芳，包淑芝，李 敏

(大庆师范学院，黑龙江 大庆 163712)

俄罗斯自20世纪90年代以来，社会政治经济领域发生了巨大变化，与此同时，中国的经济领域也在进行变革，两国的共同之处就是从计划经济体制转向市场经济体制。体制的变革对社会各个领域产生了巨大影响，作为社会重要领域之一的高等教育也随之进入重要的变革和发展时期。中俄两国逐步建立起与市场经济相适应的高等教育运行机制，都进行了高等教育管理体制、财政体制、人才培养体制、招生就业体制等方面的改革，削弱了国家管理职能，将高等教育的管理权限下移到地方政府，并扩大高校的办学自主权；改变了计划经济体制下高等教育经费由国家拨款的局面，实现了经费来源渠道的多元化；招生考试方式多样化，统分结合；高校毕业生市场化，以市场为导向，自主择业；高等教育结构与教学内容多样化等。经过20多年的改革，中俄两国高等教育体制存在着一些共性问题和个性问题，如：高等教育的管理体制改革还不够深入，国家与高校之间相互促进的关系仍未建立，有效大学管理模式尚未形成；高等教育质量监督管理力度不够；人才培养社会适应性不强等。此外，两国都经历了从计划经济向市场经济转型过程中教育的不相适应性；都面临从精英式教育向大众式教育转变过程中所遇到的矛盾和冲突；教育的经费危机同样成为制约两国教育发展的瓶颈，都在寻找教育效率和公平上的平衡点，教育领域内都存在着腐败问题等。

中俄两国在以上所述高等教育体制基础、社会背景、改革措施、高等教育面临的问题等方面的共同之处，使两国的高等教育具有很强的可比性和借鉴性。俄罗斯在高等教育领域的改革虽然还有一些负面影响，仍然存在一些尚未解决的问题，但其改革符合当今世界高等教育发展的潮流和趋势，高等教育实现了可持续发展，高等教育领域改革的经验可供我们参考借鉴。中国高等教育只有博采众长，不断完善现有体制，才能跻身于世界教育强国之列，在国际竞争中立于不败之地。

质量是高等教育的生命。俄罗斯在教育大众化、教育产业市场化的过程中，教育质量问题面临严峻挑战，为了监控教育质量，俄罗斯制定了统一标准，建立起了较为健全完善的教育立法和监督体系。我国国情复杂，在高等教育从精英教育向大众化教育迈进中，出现了生源质量下降、师资短缺、教学设备不足、管理模式落后等问题，许多高校教学质量不能保证。我们应该借鉴俄罗斯经验，制定教育质量标准，健全评估指标体系、完善教育立法和监督体系以保障教育质量。

一、高等教育质量监督管理的启示

(一)制定全国统一的教育标准

为了使高等教育质量管理有法可依，创造全国统一的高等教育空间，保障在校学生和毕业生的流动性，1994年俄罗斯政府颁布了《高等职业教育的国家教育标准》，于2002年进行了修订，为每一个专业制定了国家的教育标准，为高校大学生规定了完成学业所需的最低限度学习内容和水平要求，低于最低限度不予颁发毕业证书。教育标准的制定规范了高校办学的各个环节，为国家评定高校的办学定位和办学质量提供了客观依据。俄罗斯的教育标准起点较高，在课程门类、课程数量、学习时数、实践活动、实际技能等方面都有体现。为了满足高等教育多样化、社会需求多样化的要求，教育标准给地方及高校还留出了一定的调整空间，具有一定的灵活性。地方及高校在此标准之上可以实施自己的教育纲要，培养不同类型的人才。我国的各级各类高校也应建立一个基本标准，制定各个专业的最低要求，并依据不同的高等教育形式，实施多样化的人才培养方案，保证高等教育质量，保证教育的社会适应性和发展的可持续性。

(二)建立科学规范的高等教育评估体系

为了提高教育质量和国际竞争力,俄罗斯非常重视高校的外部质量监督管理。在《俄联邦教育法》中规定了高等教育实施鉴定制度，之后制定了《教育活动认可条例》、《高校国家评定条例》、《高校国家鉴定条例》等法规对评估鉴定制度进行完善规范。为了实施此项制度，俄罗斯成立了鉴定委员会，国家鉴定中心，认可、评定与鉴定管理局，俄罗斯国家学校评定督导司等一系列组织机构。除上述机构外，校长协会、教学法协会，以及教学方法委员会等，也参与高校的鉴定工作[1]。

高等教育质量评估包括许可、评定、鉴定等几个环节，依次有序进行，是一种综合性的教育质量评价方式。俄罗斯高校有79%通过了鉴定，其中，国立高校有7%未通过鉴定，93%通过鉴定；非国立高校有60%通过鉴定，40%未通过鉴定[2]。俄罗斯非常重视评估结果的运用，将鉴定结果与评估高校的直接利益挂钩，只有通过国家鉴定，才能获得国家的预算拨款，享受其他优惠政策。由此可见，俄罗斯的评估体系较为完善，评估法制健全，机构完善，评估结果运用得当，外部专家参与广泛，值得我们学习借鉴。

我国目前主要依据《普通高等学校教育评估暂行规定》这一法规条例，由2004年组建的教育部高等教育教学评估中心这一评估机构来组织实施高校教学质量评估。合格评估，是对高校进行基本办学条件的认可与鉴定，办学水平评估是在合格评估基础上，对高校进行的整体办学水平综合评估。两方面的评估相当于俄罗斯的认可和评定程序，但不是像俄罗斯高校评估那样，认可、评定与鉴定逐一实施，一脉相承，而只是将合格评估和办学水平评估与选优评估这三者简单地结合起来。从法制建设上看，这一体系还不够完善，完备性和可操作性还不够，评估暂行规定只是一种规范高校行为的、最低要求的行政法规，较为单一，在高校评估运行中还存在许多与高等教育改革发展不相适应的地方；从组织机构上看，还不够健全，教学评估中心是我国唯一的负责高校综合评估的政府组织机构，具有一定的权威性，但评估工作缺乏有效的监督机制，中立性和客观公正性难以保证；从评估结果运用上看，只有评估结果为优秀的高校才能获得政府提供的优惠政策，评估结果为合格的高校没有专门的政策支持。《普通高等学校教育评估暂行规定》第14条只对高等学校“选优评估”做出了如下政策保证：“根据选优结果排出名次或确定优选对象名单，予以公布，对成绩卓著的给予表彰、奖励。”[1]同时，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，通过评估，“对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿甚至停办”[3]。

因此，我国应加快高校评估的法制建设和高校外部监督体制建设，建立科学、规范、与国际接轨的教育质量评估体系，逐步确立高校办学地位认证制度，将合格评估、本科办学水平评估与各高校办学地位认证三者有机结合起来，对各项评估活动进行明确要求和规定，使评估程序简单易行，真正做到有法可依、有章可循，进一步规范高校评估活动，确保高等教育评估质量和教学质量。将高校地位认证作为目前普通高校教学工作水平评估的重要组成部分，高校通过认证得到一定的政策支持与保障。确立高校地位认证制度,有利于高校自觉地提高自身的教育质量与国家地位,使得高校从办学的基本条件到办学质量都达到整体优化的目的。积极推进专业评价和社会中介机构对高校的学科、专业、课程等水平和质量进行评估，组建专门的、专业的评估实施机构和监督机构，明确各自职责，确保评估工作的科学合理、公平公正。积极利用评估结果，将评估作为重要参考依据，为不同层次和类别的高校提供相应的资助政策，调动高校参与评估的积极性，激励高校不断提高教育质量。广泛吸取社会参与质量评价活动，充分发挥各类专家的桥梁作用，提高教学质量评估的权威性、科学性、专业性、公平性。

(三)重视对高等教育的检查监督

近年来，俄罗斯的教育质量持续下滑，有10%左右的高校达不到规定的教育标准。俄罗斯建立了全国统一的教育质量评价标准体系，加强了对高校的检查力度，特别是对已开设的分校进行全国性的质量大检查。从2004年起，开始禁止高校办分校，对一些达不到教育质量标准的分校限期整改，乃至关闭。我国也应加强对高校，特别是分校教学质量的检查力度，对教育质量进行有效监督。

二、教育公平的启示

在高等教育体制改革进程中，俄罗斯对教育公平问题尤为关注，通过立法等形式，采取许多措施来保证学生享有均等的入学机会，从而更好地实现教育公平。

(一)健全法制

俄罗斯联邦制定了《俄联邦教育法》、《2010年前俄罗斯教育现代化构想》等法律法规；教育部和国会相关工作小组签署了《俄联邦国家青年政策构想》、《俄罗斯的大学生计划》、《新时代俄罗斯的大学生计划》等一系列关于青年的政策文件。这些文件都对教育实现公平问题做了明确规定，使高等教育工作有法可依,有章可循，使学生接受高等教育方面的权利有了法律保障。关于入学机会，《2010年前俄罗斯教育现代化构想》承诺：“应该保证各地的年轻人根据自己的兴趣爱好而不是其家庭收入、居住地、民族和健康状况接受机会均等的高质量的教育，必须尽一切可能为家庭困难的儿童和青少年提供社会保护，培养优秀的职业人才，同时，发掘并培养天才儿童和青年也是一项重要任务。”[4]

(二)实施财政保障

一是提高助学金数额，加大财政支持。俄罗斯改进《高等教育和大学后教育》法令规定，自2004年起，助学金总额度由5%提高到25%，在国家财政预算中，计划8亿卢布用于对大学生的财政支持[5]。二是建立完善银行贷款制度。俄罗斯实施的教育贷款由国家进行担保，为学生提供偿还形式多样的个性化贷款，对家庭经济生活困难学生、特殊群体等提供资助。同时，也积极利用国际教育贷款和教育资助，培养一些对经济社会发展具有重要意义的大学生。三是对特殊人才实施专项津贴制度。俄罗斯通过专门法令，实施专项津贴补充机制，来从财政上支持贫困学生，提高社会和科学、国防等领域紧缺人才培养的效率。四是通过国家财政券对特殊群体实施优惠。俄罗斯教育法规定，某些特殊群体享有不需要参加考试竞争就能接受高等教育的特权，如孤儿、一二级残疾儿童、农村地区的学生等不需经过考试和竞争就有机会上大学，并可以获得实名制国家财政券。

我国应借鉴俄罗斯的经验，在高等教育现代化、市场化的进程中兼顾公平原则，保持高等教育的公益性和社会性，尤其是在教育立法和财政改革方面要坚持充分性、公平性和效率性。对特殊群体给予政策支持，对现有政策体系予以完善：完善助学贷款机制，完善家庭经济困难学生资助政策体系，推进生源地信用助学贷款机制，完善国家奖学金制度，建立国家奖助学金标准动态调整机制等。

三、高校制度建设的启示

(一)教育法律体制

20世纪90年代以来，俄罗斯先后颁布了《俄罗斯联邦教育法》、《俄罗斯联邦高等教育法》、《高等教育领域国家政策的基本原则》、《高等职业教育国家标准》、《俄罗斯联邦高等院校国家评估条例》、《俄联邦高等和大学后职业教育法》、《关于俄罗斯联邦高等教育多层次结构暂行条例》等近300个关于教育的法律、法规和文件，从法律角度对高等教育体制、运行机制、教育标准、监督管理等做了详细规定，为高等教育发展提供了有力的法律保障，促进了高等教育质量的提高和向国际化方向的发展。中国自20世纪80年代以来也先后颁布了一系列教育法律法规，但在教育标准、高等学校认证、管理和监督等方面的法制建设还存在不完善的地方，而俄罗斯相应方面的法制建设已走在我们前面，值得我们学习借鉴。如：在管理和监督方面，为了防止高等教育办学的随意性和低质量，俄罗斯制定了明确的法律程序及实施细则，对个人和其他组织举办高校和其他教育机构做出了严格的规定，从办学许可证、评估合格证、委任认可等几个方面规范办学主体。

(二)教育管理体制

俄罗斯在管理体制改革上由原来的中央集权管理逐步转为分级管理，高校的办学自主权逐渐扩大。俄罗斯联邦政府对高等教育实施宏观管理，对高等教育的政策、方针、财政预算拨款、发展规划、法律法规、评估监督等实施必要的行政管理，不再是事无巨细的直接行政管理。

传统的语文教学是以单篇的课文为单位进行教学设计的，这样的教学固然能对文本中的知识点进行细致的剖析，但是却有“目无全牛”“见树木而不见森林”的弊病，学习板块之间难以形成紧密的联系。因而，教学难免会陷入重复、无序的境地。好比拔河，若没有一个共同的用力方向，则最终会造成合力的弱化。

中国随着社会主义市场经济体制的逐步发展和完善，高等教育管理体制也在不断改革，许多高校下归地方管理，高校自主权利得到扩大，充分调动了高校的办学积极性。但改革仍不到位，行政管理体制的民主化程度还不够，仍然存着一些与我国社会和市场经济发展不相适应的问题，这些问题将制约我国高等教育改革向纵深发展。如：国家、地方政府和高校间权责还不够明晰；政府权限下放力度还不够；高校受原有集中管理体制思想观念、思维定式和管理模式影响，对政府部门依赖较重，自身管理水平、管理能力及权力承受能力有待加强；高校内行政权力大于学术权力的现象比较普遍，没有充分发挥专家治校的作用等。

我国应借鉴俄罗斯的改革经验，减少国家管理机构的决策职能，加强其宏观管理和组织协调职能。逐级下放权限，积极推进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管、办、评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制和分权式高等教育管理模式。此外，现代化的高校管理可以引入企业的经营管理模式，采取授权和参与的决策机制。俄罗斯高校积极吸引专业管理人员参与管理的做法也值得我们学习借鉴，有利于优化管理，不断提高教育管理质量。

(三)办学体制

俄罗斯在推进高等教育改革和发展中，积极推行办学主体多元化，大力发展私立高等教育，使高等教育规模迅速扩大。在办学体制上的这一改革是其高等教育改革的重要举措。世界上许多国家都大力扶植私立高等教育，如：日本、美国、韩国等国家私立高等教育在国民教育中都占较大比重。

90年代以来，我国的高等教育也积极吸引社会力量参与办学，民办高校也得到了大力发展，并通过法律的形式受到保障。但我国的民办高校由于缺乏政府有关政策的引导和多方面的支持，以及自身发展水平的局限，社会认可程度还不是很高，在传统观念中被认为是非正式的学校。在国家经济实力不是很强的条件下，要推进高等教育大众化发展进程，仅仅依赖国立高校扩大招生规模是不够的，而且国立高校也不能满足社会对多样化人才的需求，因此，我们应借鉴俄罗斯的扶植私立高等教育发展之路。民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。我国应坚持办学主体多元、办学形式多样的办学原则，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益，形成以政府办学为主体、全社会积极参与，公办教育和民办教育共同发展的高等教育格局，满足社会多层次、多样化的教育需求，这既符合世界高等教育现代化的发展趋势,又有利于优化国家的教育结构。

扶植民办教育需要国家给予宽松的政策支持，我国应通过法律形式确立民办教育的合法地位，保障民办教育与公办教育享有平等的办学地位，保证国立高校学生、教师和私立高校学生之间享有同等的待遇，纠正对民办学校的各类歧视政策，维持高校间有序、公平、良性的竞争关系。赋予民办高校更多的自主权，给予办学者相应税收政策和其他优惠措施，支持民办学校创新教育体制机制和育人模式，鼓励民办高校办出自己的特色，促进大众化时代高等教育质量的提高。如允许民办高校按规定程序申请授予硕士和博士学位，建立完善的民办学校教师社会保险制度、健全国家和地方公共财政对民办教育的扶持政策等。其中经费是民办高校赖以生存和发展的重要基础，俄罗斯私立高校的办学经费不仅来源于学生的学费，更重要的是政府给予直接的财政支持，这一做法值得我们借鉴。《俄联邦教育法》规定，私立学校自取得办学许可证之日起，就有权获得俄联邦中央和地方的财政拨款，其拨款数额不能低于当地国立、市立同类学校的拨款数额。还规定私立的普通和职业学校的学生可以跟国立的同类学校的学生一样得到学费补偿[3]。

(四)现代学校制度建设

俄罗斯在建立政府、学校、社会之间新型关系，扩大高校自主权，实行民主管理方面的一些改革经验，值得我们学习借鉴。近年来，我国在构建三者关系、扩大高校自主权方面也在进行积极探索和改革，实行管办分离，但改革还不到位。适应我国国情和时代发展要求，我们要建立起依法办学、自主管理、民主监督、市场调节、社会参与的现代学校制度，构建政府、社会、学校之间的良性互动机制。明晰各类学校办学的权利和责任，办出特色，形成不同的办学模式。政府及其管理部门要改进管理方式，建立完善法律保障体系，加强宏观管理，减少对学校的行政管理，保障学校充分行使办学自主权，保障学校依法自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主分配内部收入，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。

俄罗斯学校内部运行机制中，行政管理部门是执行机构，学术组织是决策机构，学术权力大于行政管理权力，真正做到了专家治校。我国受传统集中管理模式影响，教育管理一定程度上还是行政权力大于学术权力，制约了大学现代化、国际化发展。我们要积极探索建立符合现代学校特点的内部管理制度和配套措施，逐步改变行政化管理模式，充分发挥高校的校院两级学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。积极探索教授专家治学、治校的有效途径，充分发挥教授专家在教学、学术研究和学校管理中的导向和决策作用。

除此之外，俄罗斯在教育传统继的继承与变革、高等教育理念的转变、高等教育“多元化”策略的选择、国际交流与合作的加强等方面也有很多值得我们学习和借鉴的地方。俄罗斯从本国国情出发，在推进高等教育改革，实现教育市场化、社会化、现代化、国际化进程中也继承了前苏联的优良传统，遵循了教育的历史继承性。同时打破传统教育观念，树立新的教育理念，建立了高等教育市场化和社会化机制。针对我国高校分布的地区差异、高校之间发展水平差异等实际情况,我国可以借鉴俄罗斯的 “多元化”发展策略和发展思路。面对高等教育国际化趋势，我国可以借鉴俄罗斯的博洛尼亚进程中学分转换系统、文凭证书互认系统、国际交流与合作等方面的实践经验，成功实现我国高等教育的国际化。

四、结 论

高等教育不仅与本国社会的政治和经济体制密切相关，而且与国际高等教育发展形势紧密相连。社会政治和经济体制的变革必然会对高等教育体制产生巨大的影响。高等教育具有一定的公益性、商业性和服务性，反映着国家、社会和高校之间的关系。为了适应政治经济体制转型，以及高等教育现代化和国际化发展，俄罗斯高等教育在前苏联高等教育基础之上，于20世纪90年代初期进行了全方位的改革。

俄罗斯的高等教育体制改革在继承与发展中主要体现了多元策略，如办学主体的多元化、办学形式的多样化、行政管理的分级化、人才培养规格的多极化、财政预算的分级化、办学经费的多源化以及招生方式的多样化等。这些措施对高等教育发展起到了积极的促进作用，使俄罗斯的高等教育规模得以扩大，国家财政负担得以减轻，高校办学主体积极性得到提高，教育发展国际化程度加深，高校人才培养更加符合市场经济体制下社会的多样化需求。任何改革，在破和立的过程中，不可避免会带来一些负面效应。俄罗斯的高等教育也出现了教育质量下滑、教育不公平彰显、学生负担加重、教师队伍人才流失等问题。通过对改革带来的成效和存在问题的分析，必然得到对我国高等教育改革和发展有益的启示和借鉴。因为，从中国高等教育模式的形成和确立上来看，有着体制模式基础；从改革的背景和措施上来看，有着相似的动因和举措。俄罗斯教育法律体制建设的完善、教育管理体制的非行政化、人才培养体制的国际化、高等教育质量的保障措施、招生考试制度的多样性等都给我们提供了启示。

[参考文献]

[1]孙明娟．俄罗斯高等教育鉴定制度及其启示[J]．外国教育研究，2006(5).

[2]ГЕВОРКЯН Е., МОТОВА Г., НАВОВНОВ В. Развитие системы аккредитации высшего образования в Российской Федерации [J].Высшее образование в России, 2004 (1).

[3]张举玺．中俄教育管理体制比较[M]．开封：河南大学出版社，2007．

[4]Министерство образования РФ. Концепциям одернизации российского образованияна период до 2010 года [EB/0L] http//www.edu.ru/db/mo/Data/d-02/393.htm. 2004-09-16.

[5]ФИЛЛППОВ В. Модернизация российского образования [J]. Педагогика，2004(3).