职务犯罪侦查权的配置与规制

卞建林

职务犯罪侦查权的配置与规制

卞建林

当前，我国正处于社会转型时期，在经济保持持续高速增长的同时，贪污贿赂与渎职侵权等职务犯罪也呈现高发多发态势。职务犯罪不仅严重侵犯国家、社会和老百姓的利益，同时也严重败坏了公务员队伍的声誉，影响党风政纪建设和廉洁政府形象。因此需要充分认识反腐倡廉的重要意义，进一步加大对职务犯罪的查处力度。为此，一方面要研究如何有效整合职务犯罪侦查资源、科学配置职务犯罪侦查权；另一方面要研究如何加强对职务犯罪侦查权的规制，保证职务犯罪侦查权正确恰当行使。

一、我国职务犯罪侦查权的配置

职务犯罪侦查权的配置，主要是指职务犯罪侦查权应当由哪个机关或部门享有和行使，研究的是职务犯罪侦查权的归属，解决的是职务犯罪侦查与普通犯罪侦查管辖的分工。我国《人民检察院组织法》第五条第二项“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”的规定，是关于检察机关侦查权的基本法律授权。而《刑事诉讼法》第十八条关于职能管辖的规定，“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”①则进一步明确了检察机关直接侦查案件的范围。但是，围绕检察机关行使职务犯罪侦查权的适当与否、利弊得失，并非不存在争议或不同意见。有人认为，职务犯罪侦查权属于行政权范畴，应当将其配置给行政机关行使，提议将职务犯罪案件交给公安机关统一侦查；也有人主张职务犯罪案件具有特殊性，应当设立专门机关承担职务犯罪的侦查职能，如主张将国家监察机构更名为“廉政公署”，使之成为与公安、安全并立的侦查机关。近日，更有地方试图突破现行法律规定，进行所谓职务犯罪侦查机构的调整与侦查权重新配置的探索②。笔者认为，根据我国的政治体制与司法体制，根据我国的法律传统和司法实践，由检察机关承担对职务犯罪的侦查任务，具有法理的正当性、体制的合理性、历史的必然性和现实的必要性。或者说，“是我国现行宪政体制的必然要求，符合我国的司法传统，符合职务犯罪侦查的基本规律，同时检察机关侦查职务犯罪具有明显的优势，也与其他国家职务犯罪侦查管辖的体制相吻合。”③现简要论述如下：

（一）从历史发展的角度，检察机关行使职务犯罪侦查权源自古代御史监察制度的传统

众所周知，我国检察制度在渊源上与古代御史监察制度有着一定的文化继受与制度传承关系。御史监察制度是中国几千年封建社会一直存在的一项十分重要而独特的政治法律制度。据考察，御史的名称最早见于《周礼》，主要是掌管记事的官职。到了战国时期，御史在职司记史的同时，兼履监察，开始具有监督百官的职能。至秦汉，御史不仅是言官，还担当察官之职，御史组织分为中央和地方两类，分别掌管对中央和地方官吏的纠察。于是，一种专门的监督弹劾制度得以确立。其后虽办事机构与官职名称数度更易，但是其“制监百司，纠绳不法”或者说“肃正纪纲，纠弹百官”的基本职能未变，一直沿袭至清。御史制度纠察弹劾的对象主要是官员，纠察弹劾的重点是官员与职务关联的违法犯罪行为，或贪赃枉法，或滥用职权，或亵渎职责，等等。由此可见，我国自古以来便将职务犯罪看做是有别于普通犯罪的特殊犯罪，认为官吏犯罪对国家和社会危害更大，具有特殊性，需要设置专门的机关进行查处。在此意义上讲，检察机关查处职务犯罪，在我国具有悠久的历史根源与制度传统。

（二）从比较考察的角度，检察机关行使职务犯罪侦查权是多数国家的制度和实践

尽管当代各国司法体制不尽相同，关于刑事侦查权的配置和案件管辖权的分工存在差异，但总体说来，检察机关享有和行使职务犯罪侦查权是大多数国家的普遍做法。在大陆法系国家，一般实行检警一体化，检察机关享有一般侦查权与指挥侦查权，但在司法实务中，因人力和能力限制，检察机关通常只对公职人员职务犯罪和白领犯罪、商业犯罪等刑事案件直接进行侦查。具有大陆法系背景的一些东亚国家或地区，如日本、韩国以及我国的台湾地区等，查处公职人员或公务人员职务犯罪更是检察机关的重要职能和普遍实践。在英美法系国家，刑事侦查权的配置比较分散，而且没有严格的职务犯罪的概念和分类，公职人员利用职权所实施的犯罪存在于各类犯罪之中，分别由不同的侦查机构负责侦查。但检察机关主持或参与对职务犯罪以及白领犯罪、商业犯罪的调查也是通常的做法④。联合国《关于检察官作用的准则》也认可和强调检察官在侦查职务犯罪中的积极作用，其第15条规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化，滥用权力，严重侵犯人权，国际法公认的其它罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”

（三）从法律定位的角度，检察机关行使职务犯罪侦查权是履行法律监督职能的要求

法律之所以规定由检察机关行使对职务犯罪的侦查权，是由我国检察机关的法律监督性质和职务犯罪的特点所决定的。《宪法》第一百二十九条和《人民检察院组织法》第一条均规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为法律监督机关，要保证国家法律的统一正确实施，而国家法律是通过国家机关及其工作人员履行法定职责的活动来实施的。国家工作人员的职务行为是运用法律赋予的国家权力管理公共事务的行为，也是依据法律行使职权的行为。如果国家工作人员在行使法定职权、履行法定职责的过程中利用或滥用法律赋予的职权，侵吞国家财产，损害国家利益，或者侵害公民合法权利造成犯罪，其直接危害的首先是国家法律的正确实施，或者说职务犯罪的本质特征是妨碍或破坏了国家法律的正确实施，因此检察机关负责对职务犯罪的侦查，是为了履行宪法和法律赋予的法律监督职能。

（四）从职权运行的角度，检察机关的独立地位与一体化体制是实施职务犯罪侦查的保障

职务犯罪是由国家工作人员实施的与职务密切关联的犯罪行为，具有明显的特点。首先，职务犯罪是一种权力型犯罪，犯罪分子往往身居高位，手握公权，资源丰厚，关系网复杂，具有对抗、干扰或妨碍侦查工作进行的条件和能力。其次，职务犯罪是一种智能型犯罪，通常隐蔽性强，犯罪手段狡猾，给证据的收集与核查造成很大困难。为保证职务犯罪侦查任务的顺利实现，侦查主体必须具备一定的身份保障、地位保障和职权保障。我国检察机关的宪法地位以及独立行使检察权的职权行使原则，能够使检察机关独立于职务犯罪的侦查对象，可以有效排除侦查中可能遇到的来自侦查对象或其他机关、团体、个人的干扰和干涉。检察机关实行一体化体制，上下级是领导关系，可以在检察机关内部充分整合侦查资源，统一配备侦查力量，能够为职务犯罪侦查提供体制和机制保障，有效排除因地方保护或不当干涉对侦查活动可能产生的阻力或阻挠。

（五）从司法实践的角度，检察机关行使职务犯罪侦查权具有悠久传统和丰富经验

检察机关承担职务犯罪案件的侦查，是我国的一贯做法。早在新民主主义革命时期，检察机关便承担了查办贪污、行贿、浪费公款、渎职等犯罪行为的职责。新中国成立后，国家更以法律制度的形式，把职务犯罪的侦查权赋予检察机关，并逐步建立了健全职务犯罪侦查体制。1951年审议通过的《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方检察署组织通则》便要求，各级检察机关负责管辖和侦查政府机关公务人员的贪污等职务犯罪。1979年我国制定的第一部《刑事诉讼法》明确规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”1996年《刑事诉讼法》修改，继续保留了检察机关对职务犯罪案件的侦查权，只是在具体案件管辖范围上作了一些调整，使检察机关直接侦查的案件对象更符合其承担的法律监督职能。我国司法制度发展变迁的历史表明，职务犯罪的侦查权，作为监督国家工作人员依法、规范、恰当行使职权的有效手段，一直由承担法律监督职责的人民检察院行使。同时，人民检察院在侦查职务犯罪的长期实践中，逐步积累经验，增强能力，培养人才，锻炼队伍，改进工作，健全制度，因此具有其他任何机关都无可比拟的优势和条件。

关于由检察机关之外的其他机关行使职务犯罪侦查权的几种观点，虽然其立论和论证有其可取之处，但总体而言，既不符合我国国情，也不符合职务犯罪侦查规律。“公安说”忽略了职务犯罪与普通刑事犯罪在犯罪性质和发生机理上的区别，也忽略了职务犯罪侦查与普通刑事犯罪侦查在侦查能力和侦查阻力方面的差异。公安机关是行政机关、政府部门，而行政机关的组织原则与领导体制是首长负责，上命下从，职务犯罪的主体是国家机关工作人员，绝大多数为手握重权的行政官员，因此由作为行政机关的公安机关负责对职务犯罪的侦查，必然会面临来自行政方面的干涉和阻碍。从我国的反腐实践来看，当查处一些重要官员案件时，有些公安人员丧失立场甚至沦为涉案官员的反侦查力量，此类案例绝非个别。“廉政公署说”则简单比照某些国家和地区的做法，脱离了我国宪政体制所确定的“一府两院”政权架构和权力制衡机制，忽略了我国检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。何况，“另起炉灶”会产生巨大的制度成本，造成极大的人力、财力浪费，而且最终不能免除或克服与公安机关相同的体制障碍。至于某些地方正在试图推行的“三局合署办公”甚至“审计、监察、反贪合一，与纪委合署办公”的所谓改革，完全超越了我国政权组织架构，违反了宪法和法律规定，混淆了执政党内的纪律检查、行政机关的监察与检察机关的侦查之间的分工与区别，更不是一个地方政府可以或者所能进行的改革。

二、我国检察机关对职务犯罪侦查权规制的探索与改革

在认可检察机关职务犯罪侦查权正当性的同时，应当清醒地认识到，由于我国检察机关现行体制的结构性特点和在刑事诉讼中承担职能的交叉性特点，必须加强对检察机关职务犯罪侦查权的规范和制约，以保证检察机关职务犯罪侦查权的正确适当行使。从领导体制上看，我国检察机关内部实行首长负责制，检察长统一领导检察院的工作；从诉讼职能上看，与公安机关承担侦查职能，人民法院承担审判职能不同，检察机关在刑事诉讼中同时承担多项职能。《刑事诉讼法》第三条规定：“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”1996年《刑事诉讼法》修改新增的第八条还规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”对于职务犯罪案件来说，实际上检察机关集立案侦查、批准逮捕、提起公诉和诉讼监督诸项职能于一身。因此，如何在检察机关内部对权力和职能科学分工，合理配置，达到不同权力和职能之间的相互制衡，如何在依法履行诉讼职能的同时发挥好诉讼监督职能，如何在强化诉讼法律监督的同时加强自身监督，特别是对职务犯罪诉讼活动的监督，是检察改革的重要任务，也是理论研究的重大课题。

从近年来的检察实践看，检察机关已经认识并高度重视这一问题，一直在努力探索、不断改革，致力于在现行司法体制下和法定职权范围内妥善处理好这一问题。其努力和改革主要体现在以下方面：

（一）实行检察机关内部不同职能部门之间的分工和制约

2004年最高人民检察院下发《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，要求对贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作由不同的内设机构承办，实行分工负责、互相配合、互相制约。同时，分管侦查工作的检察长不得同时分管侦查监督和公诉工作。具体来说，举报中心负责统一受理、管理贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件线索，并按照职能分工移送本院侦查部门或有管辖权的人民检察院；侦查监督部门对侦查部门、公诉部门申请逮捕、延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限进行审查并提出意见，报检察长或者检察委员会决定；公诉部门认为需要退回补充侦查的，可以退回侦查部门补充侦查；犯罪嫌疑人、被告人在押的，公诉部门应当将退回补充侦查的起止时限书面通知监所检察部门；此外，侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查、逮捕、起诉的案件不报请立案侦查、审查逮捕、审查起诉的，应当向侦查部门提出报请立案侦查、及时移送审查逮捕、审查起诉的建议。监所检察部门对侦查、侦查监督、公诉部门在办案中违反法定羁押期限的情况，应当提出纠正意见；控告申诉部门对有关单位或者个人不服人民检察院撤案、不起诉决定的申诉进行复查后认为决定确有错误的，应当写出复查意见，经分管检察长同意后，报检察长或者检察委员会决定。此外，职务犯罪侦查还存在财务部门、纪律检查部门等检察机关内设机构的监督制约。

（二）强化上级检察机关的监督制约

2005年最高人民检察院通过了《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》和《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》，确立了职务犯罪侦查工作的“双报备、双报批”制度。根据这两个规定，为了加强上级人民检察院对下级人民检察院办理直接受理侦查案件工作的领导和监督制约，提高办案质量，省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查案件，决定立案、逮捕的，应当报上一级人民检察院备案审查。省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。2009年最高人民检察院又发布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，将职务犯罪侦查的逮捕决定权上提一级，以保障逮捕措施的正确适用。规定要求上一级检察院应当审查并在必要时听取委托律师提出的不应当逮捕的意见，此外还明确了上一级检察机关侦查监督部门可以应申请或主动派员适时介入案件侦查。

（三）探索建立外部监督机制

为了弥补对职务犯罪案件检察机关内部制约之不足，检察机关又努力探索人民监督员制度，尝试建立对检察机关查办职务犯罪案件的外部监督机制。经批准，最高人民检察院从2003年9月开始试点人民监督员制度，制定了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》并在2004年进行修订。2005年颁布了《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施细则（试行）》。人民监督员重点监督犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉“三类案件”和超期羁押等“五种情形”。2010年10月，最高人民检察院下发《关于印发〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定〉的通知》，标志着人民监督员制度结束试点转向全面推行。全面推行人民监督员制度后，人民监督员监督的范围统一调整为“七个方面”，并且人民监督员的产生改为由上级检察机关选任。

三、我国职务犯罪侦查权的规制

尽管检察机关在完善职务犯罪侦查体制、规范职务犯罪侦查权行使方面做出很大努力，也取得了积极成果，但毋庸讳言，实践中职务犯罪侦查仍存在不少问题。例如，有的检察人员违反规定乱办案，乱拉赞助，乱用强制措施，对犯罪嫌疑人体罚虐待，刑讯逼供，造成犯罪嫌疑人伤残死亡等事故⑤。而理论上，“谁来监督监督者”以及如何才能有效监督的问题一直都是争议的话题。笔者认为，为了切实加强对检察机关职务犯罪侦查权的规制，可以从调整检察机关内部职权配置、完善检察机关内部制约机制，加强上级检察机关对下级检察机关的领导和监督、强化外部制约和完善诉讼程序等方面着手，以努力构建和完善有效可行的职务犯罪侦查权监督制约体系。

（一）调整检察机关内部职权配置，完善检察机关内部制约机制

检察机关在刑事诉讼中承担多项职能，但这些职能性质不同，目的不同，行使的方式和要求也不同。检察机关在刑事诉讼中的职能表现在两个方面：一是诉讼职能，即公诉和侦查。人民检察院作为唯一的公诉机关，代表国家统一行使公诉权，是公诉案件的控诉一方。同时依照法律规定，对于直接受理的案件进行侦查，是这些案件的侦查机关。二是监督职能，即诉讼监督或司法监督。《刑事诉讼法》第八条明确规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”人民检察院的诉讼监督，是对刑事诉讼活动的全过程、全方位监督，既包括对国家专门机关职权行使活动的监督，也包括对当事人和其他诉讼参与人诉讼活动的监督；既包括对公安机关侦查活动、人民法院审判活动、监所等部门执行活动的监督，也包括对检察机关自身所进行的侦查活动、审查起诉活动的监督。在职务犯罪案件的诉讼过程中，呈现出检察机关同时身兼三任的典型样态，因此找准侦查、公诉、监督各自的定位，厘清侦查、公诉、监督之间的关系，合理区分权能，实行分工制衡，对于检察机关全面、正确地履行法律赋予的职责是至关重要的。特别是要强调，尽管检察机关负责对职务犯罪案件的侦查与其法律监督机关的性质有关，但绝不能将职务犯罪侦查本身等同于法律监督，特别是等同于《刑事诉讼法》第八条所规定的诉讼监督意义上的法律监督。职务犯罪侦查不是诉讼监督，而是诉讼监督的对象，职务犯罪侦查不是不需要诉讼监督，而是应成为诉讼监督的重点。为此，需要整合检察机关职务犯罪侦查资源，调整检察机关内部职能配置，明确侦查、公诉、监督的职权分工。建议建立统一的职务犯罪侦查部门，将举报中心、立案中心、指挥中心都设在侦查部门之中，统一负责对贪污贿赂案件、渎职侵权案件以及侵犯公民人身自由、民主权利案件的侦查。建立统一的诉讼监督部门，统一负责对刑事诉讼包括检察机关自身进行的诉讼活动实行法律监督，其范围包括刑事诉讼中的立案监督、侦查监督、起诉监督、审判监督、执行监督和监管活动的监督，也包括对所有拟采用逮捕强制措施的审查批准或决定。在职务犯罪侦查部门与公诉部门之间，实行刑事诉讼法所规定的分工负责、互相配合、互相制约原则。而在职务犯罪侦查部门、公诉部门与诉讼监督部门之间，则应明确侦查和公诉部门应当接受诉讼监督部门的监督，而不是相互配合制约的关系。在职务犯罪的侦查过程中，凡需要适用拘留、逮捕等限制人身自由强制措施的，应当报请诉讼监督部门审查批准。在条件具备时，还应率先将搜查、扣押、查封、冻结等涉及财产的强制性侦查行为纳入诉讼监督部门审查批准的范围。

（二）大力推行职务犯罪侦查规范化建设，严格程序，健全制度，依法办案

既然检察机关依法承担对职务犯罪侦查的任务，那么在检察机关内部具体负责对职务犯罪案件侦查的部门就是侦查机关，对职务犯罪所进行的侦查行为就是侦查活动。强调这一点有何意义呢？这就是说，不要总是有意刻意地将职务犯罪侦查机关与法律监督机关相混淆，将职务犯罪侦查活动与法律监督活动相模糊。二者的属性、目的、任务各不相同，相应的活动要求与制度安排也应当有所区别。设在法律监督机关之中的侦查部门也是侦查机关，进行的侦查行为也是侦查活动，这是不存在任何疑义的。既是侦查机关进行的侦查活动，就要严格依照刑事诉讼法对侦查活动所规定的程序，遵循刑事诉讼的一般原理和规律，满足现代法治对侦查活动的要求。明确了这一点，就要把职务犯罪侦查程序的改革与完善放在重要位置，大力推进职务犯罪侦查规范化建设，严格职务犯罪侦查行为的适用程序，严格强制措施的适用程序，严格讯问犯罪嫌疑人、询问证人的程序，严格赃款赃物的查封冻结程序，从严治侦，依法办案。特别是要将已经确立的讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像、非法证据排除等制度在侦查实践中认真加以贯彻，切实保证执行。

（三）进一步加强上级检察机关对下级检察机关职务犯罪侦查权的规制和监督

检察机关上下级之间是领导与被领导的关系，为了加强对职务犯罪侦查权的规制，排除办案过程中可能遇到的阻力或干扰，保证检察机关职务犯罪侦查权的正确恰当行使，要进一步加强上级检察机关对下级检察机关办理职务犯罪案件的监督和指导。除坚持和完善现行“双报备、双报批”制度和逮捕由上一级检察院审查批准制度外，还要探索建立有关的申诉制度、异议制度、调卷审查、定期巡查、介入侦查、指导侦查等制度，使得上级检察机关可以充分了解下级检察机关办案的情况，及时发现和纠正可能出现的问题，保证权利被侵害的犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人能够得到有效的救济。

（四）进一步强化外部监督的机制，实现诉讼程序的制约

要加强对职务犯罪侦查权的规制，仅仅依靠检察机关自身是不够的，还要强化外部的监督制约，特别是将现行刑事诉讼法已经规定的程序和措施落到实处，发挥应有的效用。简要说来，以下几个方面需要强化：

1.加强专门机关之间的制约监督。例如，注意发挥公安机关看守部门对职务犯罪侦查的制约监督作用，通过严格执行看守所的提讯、还押手续，规范讯问的时间和地点，实行入所人员体检制度等，监督和督促侦查人员依法办案，预防和减少违法讯问、侵犯犯罪嫌疑人人权的现象发生。要加大审判机关对职务犯罪侦查取证合法性的审查力度，对于采用刑讯逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述，或者采用暴力、威胁取得的证人证言，经依法确认的坚决予以排除；对于证据不足、不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。

2.发挥辩护律师对职务犯罪侦查的制约监督作用。我国《刑事诉讼法》96年修改后明确规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助。律师可以为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。2007年修改后的《律师法》更是对律师的会见权、调查取证权、阅卷权进一步作出明确规定和保障。应当看到，律师在侦查阶段介入刑事诉讼，既是对犯罪嫌疑人合法权益的保障，也是对侦查人员办案行为的制约。职务犯罪的侦查同样如此。但从《刑事诉讼法》实施的情况来看，关于律师在侦查期间介入的相关规定并未得到严格遵守，在职务犯罪案件的侦查过程中，律师会见难、调查难、阅卷难等问题仍不同程度地存在。应当更新诉讼观念，纠正此类现象，保障辩护律师依法履行职务，注意发挥辩护律师对犯罪嫌疑人的权利保障作用和对侦查机关的权力制约作用。

3.健全和完善人民监督员制度，切实发挥人民监督员对职务犯罪侦查的制约监督作用。应当看到，检察机关实行人民监督员制度，是为了提高检察机关职务犯罪案件的查办质量，加强对检察机关查办职务犯罪案件的外部制约，也是实现人民参与司法、发扬司法民主的制度创新。从试点的情况来看，对规制检察机关职务犯罪侦查权的行使，防止职务犯罪办案过程中的错误或偏差，促进检察机关规范执法，起到了积极意义。2010年10月，最高人民检察院部署在检察机关全面推行人民监督员制度，下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。我们期待，随着这项制度的全面推行，能够在规范检察机关办案、制约职务犯罪侦查权行使方面，发挥更大的作用。但是应当看到，人民监督员制度是由检察机关自行设立和开展试点的，这就决定了人民监督员制度具有某种检察机关“体制内监督”的色彩。所谓“体制内”，主要表现在以下几方面：一是人民监督员的产生由检察机关选任。二是检察机关交给人民监督员监督的案件，不再经过其他司法机关和诉讼程序，完全由检察机关内部（包括上一级检察机关的复核）作出决定。三是人民监督员尽管具有信息知悉权、评议纠错权、启动纠错程序等程序性权利，但所作出的决定并不具有确定的法律效力，只能启动检察机关的内部监督程序。四是人民监督员活动的开展离不开检察机关的组织和管理。根据权力制约的原理，如果是一种外部监督措施，这种监督应当具有独立性和权威性的特征。从该制度的发展趋势来看，应该是由检察机关之外的一个机构负责组织、协调的一种“体外”制度，以专司监督检察机关“体内”决定之责。正如有专家指出的那样，“检察机关自己把人民监督员制度建立起来后，要逐步变成一种对检察机关的‘体外’监督。”⑥日后，人民监督员的产生、培训、履职以及监督效力、经费来源、保障机制等，都要遵循这样的思路加以改革和完善，以便真正发挥对检察机关职务犯罪侦查权的外部制约监督作用。

注释：

①见《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条【职能管辖】。另需注意的是，修订后的刑法已将渎职罪的主体修改为国家机关工作人员。根据这一修改，人民检察院管辖的“渎职犯罪”，是指刑法分则第九章规定的渎职罪。另外，刑法分则第四章第二百四十八条规定的监管人员殴打、体罚、虐待被监管人员罪，由人民检察院管辖。

②据《南方都市报》2011年1月29日报道，广东省某市酝量将反贪局和渎职侵权局从检察机关分离出来，新组建市监察审计和反贪局，与市纪委合署办公。新闻链接 http：//nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-01/29/content 19700046.htm。

③⑤朱孝清，等：《我国职务犯罪侦查体制改革研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第3、263页。

④刘计划、高通：《组建职务犯罪专门侦查机构的设想》，《法学论坛》2008年第4期。

⑥孙谦：《要着重解决检察机关正确行使权力的保障机制问题》，载于《检察日报》2004年7月20日。

2011-05-10

卞建林，男，江苏泰兴人，中国政法大学诉讼法学研究院院长，教授，博士生导师。