民族地区村镇银行发展分析

杨觐菲

(中央民族大学 经济学院,北京 100081)

根据中国银监会2007年印发的《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。*村镇银行管理暂行规定(银监发[2007]5号)。它是银监会“适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策降低准入门槛”政策框架下建立的新型农村金融机构之一，是解决中国农村地区金融供需失衡、推动中国新农村建设的积极力量。从目前村镇银行的设立情况看，其发起银行主要为城市商业银行、农村商业银行、农业银行、国家开发银行、外资银行五种。

2006年12月,中国银行业监督管理委员会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发[2006]90号),积极支持和引导各类资本进入农村金融市场,通过投资、收购和新设等方式建立多种形式的农村银行业金融机构，鼓励设立村镇银行。内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃和青海等6个省份为首批村镇银行试点省份。2007年1月，银监会制定并发布了《村镇银行管理暂行规定》，为村镇银行顺利进入农村金融市场提供了坚实的制度保障。村镇银行设立的目的在于解决广大农村地区金融机构覆盖面窄、有效金融产品与服务供给不足、金融市场竞争不充分等问题,从根本上解决农民贷款难、融资难的问题,支持农民(户)创业增收,促进农村经济社会发展，加快社会主义新农村建设。随着试点村镇银行的推进，村镇银行的资本金不断增加，有相当一部分村镇银行资本金超过1000万元，如广东中山的小榄村镇银行，其资本金高达2.5亿元。自2007年3月1日第一家村镇银行“四川仪陇惠民村镇银行”挂牌以来，截至2010年4月末，全国已正式开设村镇银行184家。

一、民族地区村镇银行设立情况及其必要性

(一)民族地区村镇银行设立情况

2007年初，银监会确定内蒙古、吉林、湖北、四川、甘肃和青海为首批新型农村金融试点地区，在试点辖区内可开设村镇银行、贷款全资子公司、农村资金互助社及分支机构。在这一年里，多家村镇银行在民族地区相继挂牌成立。2007年4月末，内蒙古自治区首家村镇银行——固阳包商惠农村镇银行在包头市固阳县下湿壕镇正式挂牌成立，注册资本300万元，这也是中国民族地区首家正式挂牌成立的股份制村镇银行，标志着中国民族地区迈开新型农村金融试点步伐。2007年7月，四川省北川富民村镇银行在北川羌族自治县曲山镇正式揭牌。2007年9月，由国家开发银行青海省分行牵头组建的大通国开村镇银行在大同回族土族自治县正式开业，这是青海省设立的第一家村镇银行。2008年1月，新疆首家村镇银行——五家渠国民村镇银行揭牌。2008年6月，云南省首批试点村镇银行——玉溪市红塔区兴和村镇银行和文山民丰村镇银行相继开业,两年之内云南省村镇银行数量已迅速增加到近10家。2008年8月，中国农业银行发起设立的克什克腾农银村镇银行有限责任公司在内蒙古克什克腾旗正式开业，注资1960万元，开创了中国大型国有商业银行发起设立村镇银行之先河。2008年12月，宁夏回族自治区首家村镇银行——吴忠市滨河村镇银行正式营业，注册资本3818万元。2009年2月，内蒙古和林格尔县渣打村镇银行有限责任公司正式开业，它不仅仅是渣打银行在中国设立的首家村镇银行，还是渣打银行在全球范围内设立的首家村镇银行。2010年9月，广西壮族自治区首家试点村镇银行——田阳兴阳村镇银行隆重开业。2010年12月16日，由长沙银行发起设立并控股、注册资金2亿元的湘西长行村镇银行正式揭牌营业，这是全国首家地市州级村镇银行。至此，除西藏自治区外，村镇银行已迅速入驻中国各大民族自治区，并在其他各级民族自治地方广泛分布，而西藏自治区的村镇银行设立也已在计划中，该区已开始着手讨论小额贷款公司向村镇银行转型的可行性。

以内蒙古自治区固阳包商惠农村镇银行为例，在2009年的春耕支农中，截止到3月中旬，其共为78家农户发放春耕贷款355万元，向1家供销企业发放化肥贷款500万元，充分发挥了其设立之初的支农作用。这些民族地区村镇银行的设立，有效满足了民族地区农村对于金融业的积极需求，对合理配置民族地区农村金融资源，培育健康竞争的市场环境起到了促进作用，成为加快民族地区新农村建设、推动地方经济发展的新型力量。

(二)民族地区发展村镇银行的必要性

1.满足日趋多样化的农村金融需求。我国民族地区幅员辽阔，物产丰富，但经济发展相对欠发达一直是一个不容忽略的事实。从一定程度上说，经济的繁荣与稳定对于民族地区的安定团结会起到重要的凝聚作用。而资金问题一直是民族地区经济发展的瓶颈，严重制约了这些地区的进一步发展。改革开放以来，随着农村生产经营方式的转变和产业结构的不断调整，各类中小企业、微小企业以及农民个体户纷纷涌现，“三农”金融需求不断增加且日趋多样化、分散化。以湖北省恩施土家族苗族自治州为例，该州虽然已经建立了多个农业标准化示范区，并扶持了一些龙头企业，但在农业产业化经营过程中，现有的绝大多数农民专业合作组织规模小，经济实力不够，缺乏对企业与市场的影响力[1]，迫切需要金融支持。要振兴民族地区经济，首先就要加大对这些地区的资金投入，满足多样化的金融需求。农村金融作为现代农村经济的核心，是中国改革进一步深化的关键。发展至今，传统的农村信用社已经不能完全满足“三农”的金融需要，这就要求有新型的金融机构应运而生为“三农”服务。村镇银行作为股份制合作经营企业，经营灵活、门槛较低，更加符合农户和微小企业的融资需要，其出现可以改进和加强民族地区农村金融服务，推动民族地区新农村建设，支持民族地区经济发展。

2.增强输血作用的需要。目前，我国提供农村金融服务的组织包括正规和非正规两类金融组织，前者主要包括中国农业银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行及农村信用社，后者主要是指民间借贷组织，比如私人钱庄。由于巨大的经营风险和运营成本，其他金融机构类如国有商业银行、城市商业银行或是民营股份银行等等都不愿意进入农村地区开展业务。近年来，出于对规避风险的考虑，包括中国农业银行在内的各大银行开始陆续将其设在县域的网点撤出或者撤入，并向大中城市转移，原本长期扎守于农村的农村信用社也因为农村行政管理体制改革和自身整顿而大幅撤并机构，导致农村金融机构数量锐减，难以满足农村地区多样化、分散化的资金需求，信贷供需严重失衡。中国农村金融市场上资金大量流出到非农领域，更加使得农村资金供给严重不足[2]。支农实力的制约，造成民族地区农村所需资金难以得到及时满足，大大影响了这些地区农村经济的发展速度。村镇银行的设立，可以弥补民族地区农村金融供给不足的缺陷，破解当地金融服务缺位的困境。它以决策链条短、放贷速度快、经营机制灵活等独特优势有效支持了民族地区农村金融市场，增加了市场资金供给。同时，由于中国银监会明文规定村镇银行虽然存款来源不限，但不得发放异地贷款，而且村镇银行的贷款发放首先必须满足县域内的农户、农业以及农村经济的发展需要，这决定了村镇银行在“抽血”的同时也具有相当的“输血”作用。与“抽多放少”甚至“只抽不放”的商业银行等纯粹的盈利机构相比，村镇银行对于农村经济的发展无疑具有更加有力的支撑作用。

3.促进了农村金融市场的行业竞争。一直以来，民族地区农村金融市场以中国农业银行和农村信用社的金融服务为主。由于多年来农村金融市场中农村信用社“一枝独秀”的发展格局，造成了其对农村金融市场的垄断，也促成了农信社运营的低效和农村金融市场的“金融抑制”状态。长期以来，农村信用社产权不清，金融产品品种缺乏，经营状况欠佳，加之结算功能不够完善，远远不能满足农村群众的需要。村镇银行的出现，改变了当前民族地区农村金融市场农村信用社“一枝独秀”的存在格局,冲破了农村信用社对地区金融市场的垄断，增强了农村金融系统的自我调节功能，促成了良性竞争的农村金融市场。村镇银行新颖的经营理念、高效便捷的运作模式对当地原有的金融机构形成了竞争压力,使其求新变革的内在动力明显增大,促进了农村金融体系市场化进程，推动了民族地区农村金融创新。

二、民族地区村镇银行发展中面临的问题

虽然村镇银行的发展已渐入正轨，初步发挥了一定的支农效果，但由于成立时间尚短，一切尚在探索中，其发展还需要克服诸多的制约因素。

(一)社会认知度低，筹集资金困难

目前，村镇银行的发展还处于初期阶段，普遍成立时间较短，经营规模较小、营业网点也较少。虽然具有一定的本土优势，但由于成立时间尚短，社会各界对其缺乏了解，社会公众认知度低，其品牌度和知名度还未在百姓心中树立起来。特别是在一些经济欠发达的农村，民族群众对农村信用社、中国农业银行等传统的“公立”金融机构有着根深蒂固的好感与信任，而将新兴的村镇银行视作不入流不值得信赖的“私人银行”，广大民族地区的农村储户更加青睐于农村信用社等长期信任的“正规”机构。在这些地区，村镇银行吸储主要依靠员工营销与散户储蓄，因此造成了村镇银行吸储难度大，银行的可持续发展受到挑战。同时，由于设立村镇银行的许多民族地区受地域自然条件和发展水平等因素的限制,居民收入水平普遍偏低,家庭和乡镇企业的闲置资金十分有限,这在客观上也制约了当地村镇银行的吸储。此外，村镇银行的资金来源主要依靠注册资本金、各方股金及公众存款等。许多民族地区的村镇银行注册资本金规模偏小,而当地涉农资金，例如农业综合开发基金等款项都不能存放在村镇银行,因此村镇银行的资金来源相当有限。这直接影响了村镇银行贷款业务的扩张，限制了村镇银行的发展。

(二)信贷风险大，征信体系不完善

首先，由于村镇银行的贷款主要投放于农业，而农业受自然条件的影响较大，抵御自然灾害的能力差，加上民族地区农业基础设施落后等因素的影响，农业自身呈现产业劣势，村镇银行将面临极大的自然风险和市场风险；其次，农民缺乏有效的担保和抵押物，这种无担保无抵押的农业贷款加大了村镇银行的信贷风险；再次，农民的贷款金额小而分散，还款能力弱，尤其是因患病或子女上学而致贫的家庭，还款难度更大，这也增加了村镇银行的放贷风险。在部分民族地区，农民长期得到较多的政策支持，误认为扶贫贷款不用归还，如村镇银行这样的表面看具有政策性的贷款，很容易被认为是不用归还的扶贫款，更加大了村镇银行的放款风险。在农业保险方面，大部分的商业性保险机构不愿意到农村开办农业保险业务，而已开办的农业保险业务往往保险费率过高,使得村镇银行不能通过投保的方式来降低其经营风险。除此之外，农村征信体系的不完善也是制约村镇银行贷款发放的一个重要因素。长期以来，农村信用问题未受到重视，征信体系缺乏科学统一的信用评级标准：多数农户信用评级资料不全；农村企业信息分散于工商、税务、银行等多个部门，更是难以整合。在部分尤其欠发达的偏远民族地区，这种状况更加突出。

(三)相关人才缺乏，营业网点覆盖率低

根据《村镇银行管理暂行规定》的要求，村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上(其中从事银行业工作2年以上)的工作经验，具备大专以上(含大专)学历[3]，对于其他人员则不做太多要求。由于村镇银行多地处相对偏僻的农村地区，经济环境较差，即使当地存在优秀的金融人才，也基本已就职于国有银行等金融机构，其主动放弃原有工作来村镇银行工作的可能性较小，故较难招到高素质的金融人才。这样一来，村镇银行除了高管是从发起行抽调，具备丰富的专业知识和从业经验外，其他员工普遍存在从业经验不足、风险防控能力欠缺等问题，这种人才缺乏的现状严重制约了村镇银行的发展。除此之外，村镇银行的从业人员少，大多在10人左右，即使人数最多的汇丰村镇银行也只有20多员工；资本规模小，注册资本起点偏低，注册资本最高的也仅为3000万元[4]68。村镇银行从业人员少和资本规模小的特点，决定了其在相当长的一段时间内资产规模受限，机构网点不可能太多，这不利于村镇银行在农村金融市场中的竞争。而且一旦面向普通农户放贷，人员偏少的村镇银行相比起具有庞大分支的农村信用社以及具有本土优势的民间信贷，更是处于劣势。在一定时期内，以目前的村镇银行规模与数量，虽然是农村金融体系改革的希望，但并不能对当地农村金融格局产生太大的影响，离银监会所设想的“增加农村金融供给主体、培育竞争性农村金融市场”还有较大差距。

(四)税收压力较大，政策扶助不够

根据财政部、国家税务总局的相关文件，我国中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税，对于农村信用社取得的金融保险业应税收入，则按3%的税率征收营业税。而村镇银行自从成立以来，虽然得到了各级地方政府的支持，但同样作为服务于“三农”的地方性金融机构，其却没有享受到与农村信用社同等的待遇。许多试点地区的村镇银行虽然几经汇报，但是税务部门始终以其没有减免依据的理由不予处理。村镇银行的税收优惠也仅仅局限于地方政府留存部分[4]68。如位于西部民族地区的村镇银行，并没有根据农村信用社的纳税标准来计征企业所得税和营业税。此外，村镇银行也没有获得农村信用社已经拥有的支农再贷款、坏账置换政策、贴息贷款、委托贷款、财政性存款等多项优惠政策。各项优惠政策享受的不一致，在一定程度上增加了民族地区村镇银行的经营成本，使其利润空间受到进一步挤压，从而导致了其在与农村信用社等当地的传统金融机构竞争中处于更加不利的地位。

(五)贷款脱农化、短期化趋势明显

村镇银行成立的初衷是引导资金流向欠发达的广大农村地区，弥补这些地区资金供给的不足，推进农业和农村经济发展，有效支持社会主义新农村建设。服务于“三农”是村镇银行的成立宗旨。但由于其商业银行的定位，为了生存和盈利，村镇银行必然追求利润最大化，为了规避农业贷款的零散性和高风险，往往会选择企业放贷，出现贷款的脱农化与大额化。部分村镇银行无意于“高成本、高风险、低收益”的“三农”业务，针对普通农户的放款微乎其微，而将放款目标锁定在贷款金额较大的小企业与出口企业上，偏离了为“三农”服务的目标。同时，一些村镇银行慢慢变成了农村资金的“抽水机”，更加背离了其成立的初衷。村镇银行政策性与商业性的矛盾，最终体现为了其盈利模式中社会效益和商业效益的矛盾。出于商业利润的考虑，在一定程度上实现着政策性贷款功能的村镇银行在巨大的风险面前难以应对，也无法同农村信用社一样接受过多的无抵押贷款。如何寻求社会效益与商业效益这对矛盾的协调统一,进而合理利用社会效益来创造更多的商业效益,成为村镇银行可持续发展的核心问题。

三、民族地区村镇银行发展建议

(一)加大宣传力度，提高公众认可度

建立村镇银行是政府支持“三农”建设、解决农村资金缺口的积极举措，它为农村最需要扶助的弱势群体提供帮助。由于在民族地区农村扎根多年的农村信用社的影响力已经在农户心中根深蒂固，新兴的村镇银行并不被看好，所以民族地区地方政府应充分发挥其导向作用，为村镇银行搭建宣传平台，引导社会各界正确认识村镇银行，帮助村镇银行提高社会知名度，防止其被边缘化。作为后来者的村镇银行也应充分利用政府的宣传平台，积极创新，采取有效措施进一步加大业务宣传力度，因地制宜地提供金融产品，用细致贴心的专业化服务来赢得社会公众的认可，为进一步扩大存款吸收做好充分准备，扭转当前“存少贷多”的不良局面。

(二)明确市场定位，统筹社会效益与商业效益

村镇银行从设立之初，就明确了其为“三农”服务的市场定位。作为改革中产生的新型农村金融机构，村镇银行服务于三农的宗旨决定了其主要竞争力在经济欠发达的广大农村地区。对于民族地区而言，则更需要考虑到经济欠发达的边远山区、高原、牧场等区域民族群众的金融需求。在微观定位上，民族地区村镇银行的主要客户群可定位于当地有资金需求的农户及小企业，尤其需要重点关注一些具有民族特色和地方特色的资金需求。农户与小企业由于其收入水平低、市场竞争力弱、缺乏有效担保物而导致其贷款较为困难，而这些有资金需求的农户和小企业恰恰又是现代农村经济发展的关键。如果不能及时有效地改善其贷款难的处境，极可能对民族地区农村经济的发展产生不利影响。在产品定位上，可将小额信贷作为重点发展。村镇银行应注重金融产品的特色化、差异化，较好地满足当地“三农”市场的金融需求，打造专业品牌，形成核心竞争力。同时，政府相关部门应建立涉农贷款发放的奖惩机制，加强对于村镇银行涉农贷款的监管，鼓励村镇银行增加对于三农的贷款投入，减少资金外流。

(三)创新信贷模式，完善征信体系

在目前的农村信贷服务过程中，有相当部分的中国农村金融机构固守成见，认为农民缺乏信用，或者有款不还，或者恶意拖欠。在这方面，孟加拉的格莱珉银行为我们提供了值得借鉴的宝贵经验。针对农民缺乏有效担保与抵押的情况，格莱珉银行认为，“穷人的尊严就是他们的担保”。与中国大部分“嫌贫爱富”的金融机构相比，乡村银行对于农民天生的“好感”是一种思维上的巨大冲击，在发展农村金融的思维方面为村镇银行提供了良好的借鉴。与此同时，针对一些的确难以消除的信贷风险，村镇银行应进一步完善其征信体系。在担保和抵押模式的选择上，可借鉴日臻成熟的格莱珉模式，并利用中国的“熟人社会”，建立农民贷款小组，采用让彼此熟悉的村民互保的方式，降低信贷风险，让村民均能从此担保模式中获益。除此之外，在贷款的风险识别方面，还可以实行乡村联络员制度，或者建立金融服务站，以便于深入基层识别农户的人品及还款能力，切实有效的降低贷款风险[5]。同时，应积极探索建立农村土地使用权抵押、农村动产抵押登记制度,将不动产和动产抵押引入农村信贷实践。还可建立和完善政策性农业保险制度，适度地分散村镇银行的信贷风险。在信用体系建设方面，应尽快建立采用高科技手段的征信体系，以信息技术手段准确记录客户的基本经济资料及信用状况，改善村镇银行信贷双方信息不对称的现状。

(四)加强村镇银行人才队伍培养，扩大营业范围

村镇银行的发展，同时面临着内部与外部的双重竞争，而专业人才的保障才是村镇银行蓬勃发展的动力。应加强对现有员工的岗位专业技能培训，提高员工的职业道德素养、金融知识素养以及相关法律法规素养，使他们成为德才兼备的复合型人才，保证村镇银行能在激烈的竞争环境中生存和发展。同时还要建立良好的培养引入机制，积极吸引外来的优秀专业人才的加入。比如，优先考虑从当地的农信社、邮政储蓄或者国有商业银行精简的富余人员中招收实践经验丰富的管理与信贷人员,或是熟悉当地农村实际情况、愿意为农民服务的兼职人员[4]69,以提高村镇银行化解风险的能力，增强村镇银行自身的竞争力。在营业范围的设定上，村镇银行可根据业务发展的需要，开设分支机构和增加贷款网点。一方面有利于满足偏远乡镇的“三农”贷款需求，提供多元化的金融服务；另一方面也有助于扩大银行资金来源。达到一定条件的时候，可以允许村镇银行在一定的前提下接管农村信用社部分分支机构的业务，允许其跨县域设立分支机构，扩大其营业范围，更好的“立足县域，服务三农，服务微小企业”。

(五)减小税收压力，加大政策支持力度

村镇银行贷款额度小，在大部分农村地区较难实现规模经济，因此会出现“经营成本高、风险高、收益低”的两高一低情况，直接导致部分村镇银行的亏损现状。考虑到民族地区村镇银行发展初期的实际困难，应在政策上给予村镇银行更多的倾斜。建议对民族地区的村镇银行实行适当下浮存款准备金率，全免“三农”贷款营业税和所得税的优惠政策,以缓解“三农”贷款高成本、高风险的矛盾,更好地激励村镇银行履行其惠农宗旨。在存款来源上，可借鉴日本政府规定某些部门的存款必须存入农村信用组织的经验，在不违背国家法律的大前提下，将财政支农资金等涉农资金优先存入村镇银行，通过政府行为保障村镇银行的资金来源。此外，可建立财政补偿机制。可由地方政府从财政预算中拿出一部分资金成立农户贷款风险补偿基金,专项用于补偿村镇银行等涉农金融机构在发放支农贷款时，由于自然风险和市场风险等因素造成的贷款损失。地方财政给予涉农金融机构一定比例的补偿,并对农业贷款利息予以一定的财政补贴。人民银行应对村镇银行在支农再贷款、利率优惠等方面予以支持。在农业保险制度上，可尝试由中央财政、地方财政、涉农企业和农户按照一定比例分摊保费与理赔费用,并给予一定的税收优惠政策。如此一来,既可以补偿农民因为遭受自然灾害等原因所造成的损失,调动农民的生产积极性,又可以补偿村镇银行农业贷款无法收回而导致的贷款损失,消除了其后顾之忧[6]。在监管机制上，考虑到村镇银行服务于“三农”的宗旨，可对其实行有差别的监管政策，免征监管费。

参考文献：

[1] 杨宣宁.恩施州推进农业产业化的思考及其对策[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2008(6):146.

[2] 吴治成.村镇银行的市场定位与发展研究[J].经济师，2010(2):17.

[3] 村镇银行管理暂行规定(银监发[2007]5号).

[4] 朱乾宇，张忠永.村镇银行的“支农”效应与制约因素[J].农村金融研究，2009(4):68.

[5] 李鸿建.村镇银行生存困境和制度重构[J].武汉金融，2010(3):61.

[6] 谌争勇.村镇银行发展面临的困境及对策[J].哈尔滨金融高等专科学校学报，2010(1):34.