民族平等的实质内涵与政策限度

田钒平

(西南民族大学 法学院，四川 成都610225)

妥善协调和处理民族关系问题，构建平等、团结、互助、和谐的民族关系，始终是我国维护社会和谐和国家稳定，实现各民族共同繁荣发展的重大问题。在多元、开放的复杂社会，法治是最重要的社会调整机制。在法治化进程中，落实“各民族一律平等”的宪法原则以及相应的优惠政策和特别措施，是协调和处理民族关系问题的关键。但是，实践中由于对民族平等的政策目标、实质内涵及其实现路径的认识存在较大分歧，使得这一问题并没有得到很好地处理，在一定程度上制约着团结互助局面的形成与和谐宪政秩序的建构。为此，有必要深化对作为原则与目标的民族平等的基本内涵以及制度构造问题的认识。

一、公民权利、群体权利与特别保护政策的根本目标

基于马克思主义民族平等观的解读，一般认为，从主体角度分析，民族平等包括两个方面的内容：一是群体之间的平等，即各民族不论其人口多少、经济社会发展程度高低与风俗习惯和宗教信仰异同，在政治和法律上具有同等地位，在国家和社会生活的一切方面，依法享有相同的权利，承担相同的义务；二是个体之间的平等，即一个国家的公民，不论其出身于哪个民族，在权利和义务上完全平等[1]。这也是我国宪法规定的协调与处理民族关系问题的两个基本原则。实践中，这两项原则构成了制定和实施具体的民族政策与制度的逻辑起点。以此为基础，我国政府针对各少数民族和民族地区经济、文化和社会发展水平落后的现状，以及各少数民族在语言文字、风俗习惯、宗教信仰等方面所具有的特殊性，制定了一系列促进和维护民族平等的政策和制度，并取得了一定成效。

但是，由于实践中没有很好地处理群体平等与个体平等的关系，存在将二者混同或者作为平行的两个方面来认识和处理的倾向，忽视了二者之间的界限甄别和有机联系与相互影响分析，造成了群体平等的保障措施异化为个体特权的现实问题，在一定程度上制约了不同民族成员之间相互认同、团结互助局面的形成。因此，重视群体平等与个体平等之间有机联系与相互影响，明确特别保护措施的根本目标，是当下促进和维护民族平等的实践需要特别关注的问题。

从法理上讲，在宪政与法治社会，平等理念的现实化是社会和谐发展的必要条件。平等理念的落实，需要具备逻辑上呈现递进关系的两个基本要素：一是公民在法律上得到平等对待，享有相同的权利并承担相同的义务，没有特权和歧视存在；二是公民在社会生活中能够真正拥有平等享有的法律权利，而其承担的法律义务也得到切实履行，不存在任意免除法律义务的情形。也就是说，法律上的公民权利和义务平等是社会和谐的前提，而这些权利的充分实现和义务的切实履行则是社会和谐的根基。这是马克思主义平等观的基本立场，正如恩格斯所说，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行；它还应当是实际的，还应当在社会的经济的领域中实行。”[2]

在现实生活中，公民平等享有的法律权利的实现，既受制于权利主体自身的利益期待、收入水平、综合素质等内在因素的影响，也要受其赖以存在的自然地理状况、区域经济、文化、社会发展水平等外部因素的制约。从民族构成、分布与发展状况来看，我国55个少数民族及其聚居区在经济、文化和社会发展程度上明显低于汉族同期发展水平，如果不采取有效的政策措施促进其经济、文化和社会发展，改变其落后面貌，必然会限制作为少数民族成员的公民实现其平等享有的法律权利。而且，特定的少数民族在其形成与发展过程中形成了不同于汉族和其他少数民族的显性的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质。这些相互联系和影响的因子构成了整体性的独具特色的少数民族文化，赋予了少数民族成员个体权利的实质内容，是少数民族成员实现其平等享有的法律权利不可缺少的文化基础。在这种背景下，如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度，就可能导致统一性的政策和制度不能适应少数民族的实际状况，无法满足延续与发展少数民族成员实现其法律权利所必须的群体性文化基础的需要。

基于以上因素的权衡与考虑，我国宪法不仅赋予了少数民族自主管理本民族内部事务的自治权利，而且基于各民族“大杂居，小聚居”的分布特点和少数民族和民族地区经济、文化和社会发展水平不高的客观事实，实施了以少数民族聚居区为基础的民族区域自治制度和散居少数民族权利保障制度。这些制度试图通过赋予民族自治地方政府优于其他地方政府的自治权力，明确中央和有关地方政府为推动少数民族和民族地区发展应承担的职责以及为履行职责必须实施的优惠政策和特别措施，在保障聚居少数民族群体自治权利、生存与发展权利、经济、社会和文化权利等群体权利实现的基础上，推动少数民族和民族地区经济、文化和社会事业的全面发展，改变其发展水平不高的现状，维护其民族文化的传承与发展，为少数民族成员实现其平等享有的法律权利营造良好的基础条件和外部环境。由此可见，民族区域自治以及其他相关优惠政策和特别措施是一种区域性、整体性的制度，不是针对个人设定的特权制度，其根本目的不仅仅在于保障群体权利的实现，更重要的在于消除特定区域或特定群体的公民权利实现的现实制约因素，促进具有不同民族身份的公民真正拥有平等的法律权利。

二、法律平等、事实平等与特别保护政策的重心选择

马克思主义认为，在民族平等的维护上，不但要坚持各民族在法律上的平等，而且要努力创造条件以实现各民族在事实上的平等。这是我国实行特别保护政策，推动少数民族和民族地区经济社会发展，保障其群体权利实现，进而为少数民族成员实现其法律权利营造良好的基础条件和外部环境的理论基础。实践中如何理解“事实上的平等”，是落实马克思主义平等理念的核心问题。对此，主流的理论解释是，各民族在法律上的平等是指“机会平等”或“形式平等”，在事实上的平等是指“结果平等”，机会平等是结果平等的前提，而通过针对少数民族实施的各种优惠政策努力消除历史上遗留下来的或者竞争发展中形成的各民族间的差距，则是落实各民族“事实上的平等”或结果平等的必要措施[3]。从法理上讲，这一解释没有真正抓住马克思主义平等观的精神实质，有必要作进一步的分析，否则会影响到保护民族平等的优惠政策和特别措施的重心选择以及制度构造的合理性问题。

首先，法律上的平等包括两个方面的含义，一是依据法律规定，每一个社会成员都有相同的社会地位,享有相同的法律权利并承担相同的法律义务，即通常所理解的形式平等；二是文本意义上的法律规定在现实生活中得到平等适用，相同的案件得到相同处理，相似案件得到相似处理。从应有权利和义务的实现过程考察，法律对权利和义务的平等确认，为每一个社会成员提供了参与社会生活的相同起点和机会。在这个意义上讲，这种形式平等具有起点意义上的机会平等的含义。但是，文本意义上的法律规定在现实生活中的平等适用实质上是起点意义上的机会平等的现实化，属于实质意义上的平等而非机会平等本身。因此，不能将法律上的平等简单地等同为机会平等。

其次，机会平等包括丰富的内涵，除文本意义上的法律权利和义务平等外，还包括社会成员的自然禀赋、自然地理环境、交通、教育、文化等基础资源方面的起点平等，以及在社会生活中社会成员在求学、就业、升迁等方面得到平等对待、其功绩得到平等确认的过程平等。因此，不能将机会平等等同于形式平等。这种理解具有非常重要的政策意义。针对过程平等的保障而言，其关键在于消除求学、就业、升迁和功绩评价方面的歧视性做法，提供公正合理的评价标准，而对于因个人的自然禀赋、自然地理环境、交通、教育、文化等基础资源方面的差异而形成的不平等则需要采取相应的政策措施给予特别保护，以保障社会成员在起点上的机会平等。只有如此，才能使法律平等获得真正保障，正如哈贝马斯所说，事实上的不平等影响了对平等分配的行动自由的利用机会，与法律上平等对待的要求是相抵触的，只有当国家补偿确立了平等地利用法律保障的行动能力的机会平等时，才有助于实现法律平等[4]。正是在这个意义上，我国民族政策与制度的主要设计者李维汉指出，由于历史上遗留下来的各少数民族在政治、经济和文化上的落后状态的影响，使其“在享受民族平等权利时，不能不在事实上受到很大的限制”[5]，因此，通过实施相应的优惠政策，帮助各少数民族发展其政治、经济、文化和教育事业，使其逐步地改变其落后状态，消除可行能力的不平等，进而达到事实上的平等，是协调和处理民族关系问题的关键和实质所在。

但是，将这种通过消除可行能力的不平等逐步地达到事实平等的追求，直接解读为结果平等是不合理的。因为结果意义上的平等不仅取决于起点与过程平等的保障，还取决于个人在价值、工作意向方面的选择、个人的才能和努力程度等主体性因素的影响，而由后者所带来的不平等是社会成员主动选择的结果，是可以接受的差异。就收入分配而言，这也是按劳分配的应有之意。事实上，针对特定的群体在经济、文化、社会方面与其他群体存在的事实差异，根据理性、合理和正当的决定，采取某些适当的、合理的、必要的区别对待的政策措施,其根本意义在于为公民提供平等发展的条件，实现实质上的平等。

三、群体措施、个体平等与特别保护政策的合理限度

如前所述，为实现民族平等而实行的民族区域自治以及其他相关优惠政策是一种区域性、整体性的特别措施，不是针对个人设定的特权制度，其根本目的在于通过保障群体性的民族平等，为少数民族成员实现其平等享有的法律权利营造良好的基础条件和外部环境。但是，实践中一些群体性的特别措施需要与作为特定群体的个体的结合才能得以实施，因此，在制度设计与实施中尤其需要重视群体性政策措施的合理限度问题，否则就会导致群体性的特别措施异化为个体特权，引发此类政策措施的正当性困境。

在制度设计方面，在制定需要通过少数民族个体才能得以落实的群体性优惠政策时，不仅要明确规定个体从事特定行为或者获得特定利益的资格，更要明确规定其取得此资格应承担的相应责任及不履行该责任必须承受的不利后果。同时，还应明确规定政策实施者的职责，以及不严格执行政策的责任追究机制，以保证政策的有效实施。如此，才能将群体性优惠政策限定在合理的限度以内，否则，必将引发此类政策异化为个体特权的现实问题，不利于民族之间平等、团结、互助、和谐关系的形成。这也是近年来社会上质疑民族优惠政策正当性的根本原因。针对少数民族的硕士研究生招生单独划线录取政策就是一个典型例子。实行这一政策的根本目的在于解决民族地区人才资源匮乏问题，因此其附加条件是被录取者毕业后必须到民族地区工作，否则就不能享受这一优惠政策。但是，实践中由于毕业生派遣的主管部门并没有严格执行制度规定，绝大多数的人毕业后并没有到民族地区工作，使得区域性政策演化为了个体的特权。很显然，长此以往，只能助长特权思想的形成和差别的扩大，不利于民族认同观念的培育。

由于各民族“大杂居，小聚居”的影响，在制定特别保护政策时，妥善处理区域性和民族性的关系，也是一个不能忽视的重要因素。这是民族区域自治能否充分发挥其制度功能的关键所在。但是，由于理论研究和制度实践对民族自治地方的多民族问题重视不够，使其关注的重心主要集中在该制度对保障聚居少数民族平等权利的功能与作用上，忽视了这一制度对于协调和处理民族自治地方内部的民族关系，保障主体少数民族以外的其他少数民族和汉族之权利实现的积极意义，导致民族自治地方在法制实践中，比较重视保障聚居的主体少数民族权益保障的具体政策和制度的建设，而对其他少数民族和汉族权益保障问题的关注程度与民众的现实需求存在较大差距，致使一些具体政策背离了平等的基本精神，在一定程度上造成了群体与群体之间、个体与个体之间的不平等。*作为解决民族自治地方人才匮乏问题的少数高等教育招生优惠政策是基于民族自治地方政治、经济、文化和社会发展水平的落后性和少数民族的特殊性而制定的特别措施。针对区域发展的落后性问题，需要建立一个科学的评价指标体系，合理评价各民族自治地方的发展情况，并以此作为政策调整的依据，当特定的民族自治地方的发展水平与发达地区处于均衡状态时，就应当在这一地区停止执行相应的优惠政策。针对少数民族的特殊性问题，需要深入分析民族特殊性的具体表现，将优惠政策建立在真正的民族特性之上，不能将其简化为外在的“身份”符号。这是少数高等教育招生优惠政策的正当性维护更为复杂和难以处理的问题。一般认为，民族的特殊性主要表现在文化传统、语言文字和风俗习惯等方面，而对教育影响较大的主要是文化传统和语言文字的差异，这也是政府针对少数民族的特殊性实施专门的学校教育制度和考试制度，以及按民族人口比例分配招生指标与降分录取相结合的优惠政策的根本理由。但是，民族之间的文化传统和语言文字的差异并非一个普遍性问题。在一些民族自治地方，少数民族与汉族不仅使用同一种语言文字，文化传统也非常相似，而且从小学到高中都在同一所学校或者教育质量相近的学校就读，但在高考录取时，因为外在的“民族身份”却能够享受高等教育招生优惠政策的照顾，实质上背离了平等的基本精神。这是近年来，很多考生在高考和研究生入学考试之中更改“民族身份”的根本原因。对此，当下的应对策略主要集中在加强民族身份更改的管理上，忽视了优惠政策的内在合理性检视，难以真正杜绝此类行为。在民族之间的文化传统和语言文字不存在差异的背景下，缺乏同质化的教育资源供给是高考加分、研究生单独划线录取的根本依据。而教育资源供给的非同质化主要是由于区域之间的教育发展不均衡造成的，因此，这种政策的实施应当是区域性的，针对同一区域的不同民族成分的考生应执行同样的政策。否则，必然导致民族自治地方内部的群体与群体之间、个体与个体之间在教育领域的不平等，进而影响到本地区的稳定、和谐和全面发展。参见田钒平：《少数民族高等教育招生优惠政策价值辩正与制度完善》，《中国法学(海外版)》2010年第1期。

此外，通过赋予少数民族群体权利以消解制约其成员实现个体权利的限制因素的政策措施，也存在侵犯其内部成员个体权利的可能性[6]，在政策制定与实施中也必须明确其合理限度。这方面的问题主要表现在少数民族对其固有的风俗习惯、文化传统、语言文字的维护、改革与发展上，当下在一些少数民族聚居区存在的“抢婚”习俗对未成年女孩的危害就具有典型性。对此类有悖于当前人类社会已经广为接受的基本公理的习俗，应当通过立法明确禁止。而对于少数民族成员自愿放弃其传统习俗、接受其他文化，自愿放弃本民族的语言文字、接受其他语言文字等类型的权利行为也应当受到法律保护，本民族群体不能基于任何理由侵犯其成员的个体权利，阻碍或限制此类选择。

参考文献：

[1] 王天玺.民族法概论[M].昆明：云南人民出版社，1988:116.

[2] 马克思恩格斯选集:第3卷[M].北京：人民出版社，1995:146.

[3] 李文祥.我国少数民族农村社区的社会保障统筹研究——以哈尔滨鄂伦春族为例[J].社会科学战线,2010(2).

[4] 哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律与民主法治国的商谈理论[M].童世骏译.北京：生活·读书·新知三联书店，2003:169.

[5] 李维汉.有关民族政策的若干问题[M]//李维汉选集.北京：人民出版社，1987:256.

[6] 周勇.少数人权利的法理[M].北京：社会科学文献出版社，2002: 36-37.