论农村民主管理制度法治化建设面临的困境与对策

胡 建 华

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

论农村民主管理制度法治化建设面临的困境与对策

胡 建 华

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

如何加强和完善农村民主管理制度法治化建设是村民自治理论和实践中亟待解决的重要课题，现有乡村关系法律规定的缺陷不仅制约了农村民主管理制度法治化的深入发展，而且导致农村民主管理制度法治化建设面临内、外部困境的阻碍。针对这些困境与问题，应立足农村民主管理制度发展面临的实际法治环境条件，从建立健全村民民主权利体系和民主法治意识的培育机制，完善民主选举法律规范及其保障机制，完善民主决策、民主管理、民主监督的法治规范和约束机制及建立健全民主管理制度法治化运行中的外部法治保障、执法监督和司法保护机制等方面有步骤、有重点、综合系统、全面协调地推进农村民主管理制度的法治化建设。

农村民主管理制度；法治化建设；乡村关系；外部困境；内部困境；对策

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确把“健全农村民主管理制度”作为今后农村必须大力加强的六项制度建设之一，指出“发展农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点”，并把“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”等内容纳入2020年农村改革发展的基本目标任务之中。由此可见，加强以民主选举、民主决策、民主管理及民主监督为核心内容的农村民主管理制度的法治化建设对于推进农村基层民主政治发展，具有重大的理论和践价值。但是，由于现有乡村关系相关法律规定的缺陷，农村民主管理制度的法治化建设还面临比较严峻的外部与内部困境。正确地分析这些困境与问题，采取积极有效的措施不断予以完善，加强农村民主管理制度法治化建设，不仅有利于促进农村基层民主政治的进步，而且有利于推动法治国家建设的进程。

一、农村民主管理制度法治化建设面临的外部困境

从法治的角度分析，现有规范乡村关系的法律规范主要集中在《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)《村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)及《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《条例》)中。其中，《宪法》第111条关于乡村关系只是作了一个原则性的规定。《组织法》第61条规定了乡镇政府的职权。《村委会组织法》第5条集中规定了乡镇政府与村委会的法律关系。《条例》第2条规定了乡镇党委和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。可见《村委会组织法》和《条例》是规范乡村关系的两个重要的法律性文本，但是这两个重要的法律性文本的相关法律规范对乡村关系的规定由于存在原则、粗略等特点，导致农村民主管理制度法治化建设面临外部环境的困扰。

(一)“两务”关系导致农村民主管理制度法治化建设目标环境不明

现行《村委会组织法》对乡镇政府的“政务”及村的“村务”的规定比较笼统粗略。《村委会组织法》第5条规定既没有明确乡镇政府“指导、支持和帮助”村委会的内容、方式及方法，也没有明确村委会“协助”乡镇政府的的范围和形式[1]。乡镇政府是基层行政权力的拥有者，谙熟基层行政系统的游戏规则，因而它在实际操作中通常将“指导、支持和帮助”关系演变为上下级行政隶属关系。这势必使乡镇政府的“政务”与村委会的“村务”之间的衔接出现制度的“真空地带”，这就使农村的民主管理制度出现了“附属行政化”及“过度自治化”等极端现象，甚至可能导致农村的民主管理制度名存实亡，难以实现[2]。农村民主管理制度法治化建设的目标环境因此而陷入困境。

(二)“两导”关系导致农村民主管理制度法治化建设体制环境不畅

《条例》规定了乡镇党委与村党支部对村委会的领导关系，《村委会组织法》又规定了乡镇政府对村委会的指导关系。《村委会组织法》规定村党支部“发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”，“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但是对于农村基层党组织如何领导、支持和保障村民开展民主管理活动没有具体明确可操作性的规定。同时，在实践中，乡镇长同时又是乡镇党委副书记，这就使得理论上的乡镇政府与村委会之间的“指导关系”变成了实际上的领导关系，这必然导致乡镇政府对农村民主管理制度的行政化的趋势的出现。同时乡镇党委和村支部之间领导关系及乡镇政府与村委会之间的指导关系的协调不畅，导致了村支委和村委会“两委”之间职责不清，出现争夺农村民主管理决策权的现象，还在农村民主选举、民主管理、民主监督等方面都产生了不同程度的负面影响。这些现象的产生从法治的根源来说主要是由现有法律在乡村关系“领导”与“指导”关系方面规定的缺陷导致的，这些缺陷的存在使得农村民主管理制度法治化建设的体制环境不畅。

(三)“两心”地位不定导致农村民主管理制度法治化建设自治环境缺失

“两心”主要指的是农村基层党组织(包括乡镇党委和村党支部)是各自组织的“领导核心”及乡镇人大和村民会议是各自组织的“权力中心”。《条例》规定乡镇党委和村党支部分别是乡镇和村级组织的领导核心，依据《宪法》和《村委会组织法》的规定，乡镇人大和村民会议分别是各自的权力中心，加之《村委会组织法》对村民会议的组成和工作程序无明确规定，导致了在实践中如何处理农村基层的“核心”与“中心”的关系及乡镇党委、人大及村支部、村委会相互之间在有关农村民主管理制度重大问题方面的决定权等方面陷入了困境。由此可能对农村民主管理制度在民主选举、民主决策、民主管理及民主监督等方面的“自治”产生一系列的负面影响，导致农村民主管理制度法治化建设的自治环境不畅。

(四)“两权”相互冲突导致农村民主管理制度法治化建设法理环境模糊

这主要表现为乡镇政府的行政权、村委会的准行政权与村民在农村民主管理中的自治权之间的相互冲突和矛盾[3]。从相关法律规定来看，我国乡镇政府与村委会的行政管理角色比较明显，根据《组织法》第61条的规定，乡镇政府拥有管理经济、教育、文化、卫生、体育事业及财政、民政、公安、司法行政、计划生育等职权。据此，乡镇政府必须在管辖范围内通过自己的行政管理权力和资源来完成各项法定职责。在村委会的自治职责规定方面，许多省市在制定村委会组织法实施办法时，都规定了“完成国家下达的各项任务”“组织村民完成乡、镇人民政府依法布置的各项任务”等，在中央立法层面，有关村委会的法律文件有127部，其中约有40余部规定了村委会的职责[4]。这就是说，在规定乡镇政府相关行政权力同时，又在相关法律法规中规定了村委会的义务，使村委会政务义务法定化，这使得村委会在一定程度上具有了准行政权的身份和角色。这就导致在行政管理中建立起来的乡村关系实际上是一种控制和依附的关系。“村庄似乎被纳入政府的直接管理体系”[5]。这从一个侧面表明农村民主管理制度法治化建设面临的法理环境模糊。

二、农村民主管理制度法治化建设面临的内部困境

相关法律法规对乡村关系规定的缺陷，常常导致乡镇政府与村委会、村党支部与村委会之间产生角色错位，在实践中形成了非常态的异化的乡村关系[6]。于此法治背景下，农村民主管理制度内部出现应然供给富足与实然供给不足之间的制度供给相对缺失的矛盾和冲突，乡镇政府的行政权、村委会的准行政权与村民的民主管理自治权之间开始进行某种较量和博弈，乡镇政府不断强化自己的行动逻辑：乡镇政府是乡镇党委决策的执行者，乡镇政府自然决定着村委会，村委会受制于村党支部，村党支部受制于乡镇党委[7]。而且乡镇政府经常通过多种方式对以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为主要内容的农村民主管理制度进行干预，从而导致村级民主管理制度内部运行的行政化，阻碍了农村民主管理制度内部运行的法治化建设。

(一)民主选举缺乏严格的法治主体

民主选举作为农村民主管理制度中“四个民主”的第一个民主，在农村民主管理制度的建设和发展中具有非常重要的地位和作用，加强民主选举的法治化建设对于农村民主管理制度法治化建设的整体实现具有重要意义。对于民主选举，《决定》的要求是：直接选举，公正有序。即民主选举的法治主体是村民，民主选举以村民直选为主要方式。但是，在实践中，农村民主选举通常被乡镇组织控制，导致农村民主选举的法治主体倒置。《村委会组织法》《条例》和一些组织原则规定：村民委员会成员及党支部成员应分别由村民群众和支部党员民主选举产生。实际上，乡镇党委、政府组织通过控制村级组织的人员组成在民主选举过程中成了事实上的法治主体，主要通过以下方式来实现，比如：控制村级组织干部的选配权及操纵村党支部及村委会干部候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节等以达到直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部的目的。可见，农村民主选举的法治主体是不严格的，需要从法治的角度予以规范和治理。

(二)民主决策缺乏适格的法治载体

按照《决定》的要求，农村民主管理制度中的民主决策要以“村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式载体”，可见，民主决策法治建设的重点是建立健全以村民会议、村民代表会议、村民议事为中心的决策制度机制，在涉及具体的重大村务的决策时要有民主、公开和透明的决策机制和运作程序。如在土地征用等与村民利益和权益保障密切相关的重大的村务的决策时，必须通过村民大会和村民代表大会等民主决策的法治载体予以决定。但在实践中，由于“村财乡管”，乡镇政府会利用对村级财务的管理来加强对村委会及村干部的控制，从而达到左右村级事务民主决策的目的，这就偏离了民主决策法治化建设的目标和要求，导致在民主决策法治建设实践中存在着用间接民主代替直接民主的倾向。比如，在有些农村村委会民主决策中存在法治载体没有充分发挥作用的现象[8]：有的农村村委会长期不召开村民会议；有的未经村民会议授权就由村民代表会议对法律规定必须由村民会议决定的事项作出决定等，在实践中导致村民自治变成村干部自治。

(三)民主管理缺乏规范的法治内容

《决定》要求民主管理的重点是建立和完善自我教育、自我管理、自我服务的制度机制，尤其是在村民的各种权利上应有具体的制度保障和规范，真正体现自治。在实践中探索出主要以村民自治章程、村规民约为主要内容的民主管理制度。但是在民主管理实践中存在着不同程度的形式主义，这主要体现在两个方面：一是村级民主管理事务经常被乡镇政府指令性任务和指标替代，村民自治章程和村规民约形同虚设。乡镇政府处于国家政权科层组织末端，在压力型体制下，乡镇政府把上级政府分派的任务分摊到村委会，再由村委会分摊到农户，基于这种摊派，乡镇政府对农村的民主管理大多从利己角度采取选择性政策执行措施，从而导致农村民主管理制度中的民主管理模式运行行政化[9]，致使民主管理内容空壳化。二是存在农村民主管理内容不规范的现象[10]。有的村民自治章程、村规民约是由少数村干部制定的，约束村民的内容规范多于村干部；有的村村务公开内容不真实、公开的形式随意性大，有些农村村务管理既不让村民参与，也不向村民公布情况。上述这些现象的存在不仅表明农村民主管理缺乏规范的法治内容，而且极大地阻碍了农村民主管理内容规范的法治化建设。

(四)民主监督缺乏全面的法治客体

《决定》对农村民主管理中的民主监督的要求是：深入开展以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践。民主监督的重点是要建立健全“三务”(村务、财务、政务)以及群众在参与基层公共事务和公益事业中更广泛监督客体范围的制度机制。但在现有乡村关系法治语境下，民主监督环节的法治建设还缺乏全面的法治客体。比如，有的农村村委会只向村民会议或村民代表会议报告工作，但不组织或不许对村委会成员进行评议；有的村委会纯粹不向村民会议或村民代表会议报告工作，也不接受村民或村民代表评议；有的农村实行村财乡管，使村民失去了民主监督村级财务的权利；有的地方乡镇党委、政府掌握了村委会成员享受误工补贴标准的决定权，使村级民主监督的权利虚置。民主监督缺乏全面的法治客体，导致了村级民主管理实践中民主监督制度的有效性低[11]，这主要表现在如下方面：一是民主监督制度建设滞后，民主监督法治客体不全面，民主监督缺乏实效。二是民主监督制度不能形成有效的合力，实践中民主监督缺乏全面的法治客体，导致农民群众对村级权力的运作缺少参与权、知情权、发言权，民主监督作用很难奏效。

三、农村民主管理制度法治化建设的路径探索

基于乡村关系现有法律规定的缺陷对农村民主管理制度法治化建设造成内、外部困境的阻碍，笔者认为：农村民主管理制度法治化建设是一个动态、开放、长期、渐进的过程，其核心是切实保障村民的民主选举权、参与权、知情权、监督权在农村“四个民主”管理事务中的实现；其目标是实现农村民主管理的规范化、制度化、法治化；其路径是在现有乡村关系法治语境下，从构建村民民主权利与法治意识的培育机制出发，不断地建立健全农村民主管理的内、外部法律制度及其保障机制，走重点突出、综合系统、全面协调的法治化发展道路。

(一)建立健全村民民主权利体系和民主法治意识的培育机制

农村民主管理制度法治化建设的重要内涵是保护村民在农村民主管理事务中的各项权利。纵观现代民主法治建设的历程，民主立法在内容上集中体现为“以权利为核心”的原则。“权利是建造法律的基本材料”[12]，“不认真对待权利，就不会认真对待法律”[13]。在我国，立法中的权利核心原则和理念为“人民的利益是最高的法律”。农村民主管理制度法治建设的关键就是切实保障村民的民主选举权、参与权、知情权、监督权等自治权利在农村民主管理事务中实现，其中村民民主选举权的落实是重要前提和基础，“选举并不制定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端”[14]。民主选举权在民主管理制度法治建设权利体系中是民主决策权、民主管理权及民主监督权等权利得以进一步发展和实现的重要保障性权利，几项民主权利之间相互影响、制约，共同构建起村民民主权利体系。同时要建立健全民主法治意识的培育机制。一是要树立“以人为本”，促进村民全面自由发展的理念，通过法律文化的教化，培育农民的法治意识并使其成为指导自己的行为习惯的主流意识；二是构建起最大限度维护农民合法权益的民主法治意识养成机制；三是要大力加强农村村干部的法治教育和培训，为完善村民民主权利保障体系和民主法治意识的培育机制奠定有力的干部、组织基础。

(二)进一步完善民主选举法律规范及其保障机制

在农村民主管理制度法治化建设中，民主选举是前提和基础[15]。它与农村民主管理法治化建设是良性的互动关系。2010年《村委会组织法》修订，关于民主选举方面的规定，新法从第11条到第21条共有11条，旧法从第11条到第16条共有6条，虽然增加的条数不多，但是完善的内容比较丰富，比如增加了选民登记的内容，直接和间接地规定了村委会成员候选人的资格条件，增加了委托投票的规定，新增了新一届村委会产生之后工作移交的规定等等[16]。《村委会组织法》修订后，非常有必要建立健全村级民主选举制度的配套法律规范及其保障机制。笔者认为，应主要从以下方面着手。第一，各地方根据新的《村委会组织法》在制定村级民主选举实施条例和规章制度中，应重点完善如下内容：统一选民资格标准；明确候选人资格，保障、维护和真正实现村民的知民主选举权、知情权、参与权和监督权，进一步细化各地方直接选举的操作程序和组织步骤，加强选举监控和检查验收等。第二，完善村民选举权的保障机制。首先可以考虑以立法、司法解释的形式扩大民事诉讼中选举资格诉讼的适用范围，其次可以考虑将行政权非法干预选举权的行为纳入行政诉讼受案范围，再次可以考虑将那些严重干扰村民民主选举并造成严重后果的危害行为纳入刑法规定中破坏选举罪的适用范围。

(三)进一步完善民主决策、民主管理、民主监督的法治规范和约束机制

修订后的《村委会组织法》，从村民会议、村民代表会议及村民小组会议三个方面完善了民主议事和决策制度，从村务公开、村务监督机构、民主评议制度、村务档案制度、村委会成员任期和离任经济责任审计等方面完善了民主管理和民主监督制度[16]。但在民主决策的法治载体、民主管理的法治内容规范及民主监督的法治客体等方面有待进一步完善。为此，各地尤其是各省、自治区、直辖市人大常委会等在贯彻落实《村委会组织法》的实践中应对民主决策、民主管理及民主监督等方面进行需求性制度完善与创新，当发展到一定阶段后,国家再介入更完整的制度供给过程,把成功的实践经验上升为国家层面的法律条文[17]。首先，进一步完善民主决策法治载体，重点是完善以村民会议、村民代表会议、村民议事的决策制度机制，尤其是在具体的重大村务的决策时要重视载体的适格性。其次，完善民主管理的法治内容，重点是通过制定村规民约与村民自治章程在村民的各种权利上建立健全具体的制度规范和保障机制，确保村民自我教育、自我管理、自我服务的实现。再次，民主监督的重点是构建范围全面、广泛的包括村务、财务、政务等在内的民主监督法治客体，健全群众广泛参与讨论和决定基层公共事务和公益事业的制度机制。

(四)建立健全民主管理制度法治化运行中的外部法治保障、执法监督和司法保护机制

在农村民主管理制度法治化运行中的外部法治保障方面，重点加强以提高乡镇政府依法行政能力为中心的农村民主管理外部法律制度建设。首先应重新规范乡村之间的关系，建议可考虑制定一部《乡村关系法》，以具体的法律条文明确规范乡镇政府与村委会之间的关系，或者在实践中贯彻落实《村委会组织法》第4条规定的乡村关系的应然状态。其次，应规范乡村权力关系的内容，乡镇政府对村委会主要进行政治指导及对村委会执行国家政策和法律进行监督。再次，应转变乡镇政府对村委会权力行使方式，逐步由事前性权力行使方式转变到以事后性权力行使方式为主。同时应建立健全农村民主管理制度运行中的执法监督和司法保护机制：第一，在《村委会组织法》关于划分政府权力与村民权利的边界的基础上，明确规定行政权不得干涉村民自治体内部的合法事项，并对干预行为规制和责任追究做出明确界定。第二，建立村民自治权行政诉讼救济制度，应当允许村民或村民委员会对行政权侵犯村民自治权的行为提起行政诉讼。第三，在《民事诉讼法》中增设“选举诉讼”的范围，将村民自治中选民资格纠纷纳入民事诉讼中选举诉讼的范畴，以程序化的司法救济保障村委会选举的合法秩序及村民的民主管理权利。

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[责任编辑孙景峰]

D621

A

1000-2359(2011)05-0047-05

胡建华(1976—)，男，重庆涪陵人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，长江师范学院政治与公共管理学院副教授，长江师范学院乌江流域社会经济文化研究中心兼职研究员，主要从事基层民主与法制建设研究。

国家社科基金重大项目(08&ZD028)

2011-06-12