土地承包以来农村人口变动与土地矛盾研究

康涌泉

(河南工业大学,河南郑州450001)

自家庭联产承包责任制实施以来,由于婚丧嫁娶、进城务工、升学就业等多种原因,村庄内部不同家庭之间人口发生了一定变化,许多地方出现了有的家庭人多地少、有的家庭人少地多的矛盾。这样,在严格执行“生不增地、死不减地”的情况下,农村村组内部人地矛盾日渐突出。合理化解这一矛盾,将有利于促进农村经济发展和新农村建设。

一、土地承包以来农村人口和土地关系变化

从上世纪80年代至今30年来,农村人口数量和土地数量都发生了一定变化,农村人口与土地的关系也发生了变化。这种关系的演变历经了以下三个阶段。

(一)第一阶段,上世纪80年代土地承包之初至90年代农民工大量外出。我国的家庭承包经营责任制是为了化解严峻的人地矛盾作出的理性制度选择。家庭承包制起初是在人地矛盾最严重的贫困地区产生的。在改革开放前期阶段,农村土地基本上是按人口平均分配,确实起到了保障农民基本生活和激发劳动者生产积极性的作用。这一阶段,农村土地资源和人口的配置基本合理,缓解了当时的人地矛盾。1978—1984年间,农民人均纯收入由191.33元增加到355.33元,年均增加15.9%[1]。

在这一阶段,为了解决新增人口的农地问题,中央在1984年提出了“大稳定、小调整”的原则,要求在承包地基本稳定的前提下,对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的调整。我国农村土地经常性的变动和调整,大概是今天世界上独一无二的制度现象[2]。而农户及其农户人口的变化是导致农村土地调整的第一位因素[3]。这种做法,在一定程度上,使农村人口变动与耕地资源的平均分配相适应。但是,因人口的变动而调整承包地会直接导致农地细碎化和分散化,农业经营往往出现超小规模的状况。同时,农地调整也很容易地影响到农户对农地的投资[4]。在人口自然增长率较高的农村,这种调整也无法跟上人口的相对变动。

(二)第二阶段。上世纪90年代民工潮的出现至本世纪初国家各项惠农政策出台。这一阶段,农村人口的相对变动,导致人地矛盾问题开始显现。但由于普遍认为种地赔本,加上外出收入提高,新增人口对土地的要求并不迫切。一方面,家庭联产承包责任制的实施,使农民收入大大提高,但是由于农产品是需求缺乏弹性的产品,单纯靠增加农业生产容易出现增产不增收的问题。同时,我国城市经济体制的改革,也需要大批劳动力,这就使农村劳动力向非农业转移成为必然。在1989年的春节前夕,南中国的各大交通枢纽突然宣布告急,一股波澜壮阔的人口流动浪潮给铁路等交通运输造成巨大的压力。从那时起,“民工潮”的字样就通过媒体映入人们的眼帘[5]。据统计,20世纪80年代中后期,乡镇企业迅猛发展,吸收了1.2亿农村劳动力到非农产业就业,90年代初,则有大约1亿农民工进城,平均每年大约有1000万农业劳动力转向了非农产业[6]。另一方面,自上世纪90年代开始,农民负担加重,农业税费负担名目繁多,农村乱收费、乱罚款和集资摊派愈演愈烈,致使部分人觉得种地效益低,自己又想外出打工,而把自己的承包土地交给村民小组。这说明在这个时期农村村民组内人们争地的现象并不明显。

(三)第三阶段。本世纪初系列惠农政策出台至今,农村人地矛盾突出。这主要有两方面的原因。一方面是国家的惠农政策使得种地比较利益提高。2006年在全国范围内取消农业税,终结了延续2600年农民缴纳“皇粮国税”的历史。在对农民“少取”的同时,中央从2004年开始对种粮农民实行直接补贴,对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴。全部取消农业税、牧业税和特产税,每年为农民减负1335亿元。后来又实施了农资综合补贴,2010年“四项补贴”总额达到1345亿元[7]。这在很大程度上吸引了一部分在外务工的人回家承包土地。另一方面,联产承包责任制制度运行20多年后,村民组内不同家庭的人口发生了相对大的变动。但在一定范围内,土地的面积是无法增加的,实际是减少的,这样,在“增人不增地,减人不减地”的政策框架和惠农力度不断加大的双重刺激下,农民争地要地的愿望比任何时候都要强烈[8]。

农村家庭人口的变化主要体现在以下几个方面:1.因婚姻关系而发生的人口流动,导致不同家庭人口发生变化。无论是女方出嫁到男方,还是男方到女方落户,都会使两个家庭人口增减发生变化。这在集体经济时,无论在娘家还是在夫家,他们都是生产队的成员,共同享有集体土地所有权和使用权,当时这种大一统政策基本保障了农村因婚嫁关系而流动的人口平等参与生产劳动的权利[9]。改革开放以后,实行的是包产到户,土地不能随人口流动而流动,势必导致双方家庭一方人少地多,一方人多地少。2.新出生人口导致家庭人口的增加。农村新婚青年,婚后一般生一个小孩,如果第一胎是个女孩,还可以再生一个,这样势必造成三四口人种一个人的承包地的现象。3.因上学和务工,家庭实际从事农业劳动的人员减少。据国家统计局公布的数据,2009年,全国农民工总量为2.3亿人,外出农民工数量为1.5亿人,其中16岁～30岁的占61.6%。目前,老年人和小孩成为农村留守人口的主体,老年人特别是老年妇女,成为种地主力军[10]。4.因有人去世,家庭人口减少,从而人均耕地增多。综上所述,由于农村家庭人口的相对变动,在一部分人无地种的背景下,也有相当一部分人地种不了,经常出现一个人种四五个人甚至更多人的土地的情况。

二、农村人口变动与土地矛盾对农村农业经济的影响

不同家庭人口的相对变动,导致其人均土地面积产生较大的差异,在土地流转制度还不完善的今天,势必对农业农村经济产生一定的影响。

(一)人地矛盾导致土地进一步分散,不利于土地产生规模效益,影响农业规模化、集约化经营。目前,在相当大一部分地区,农民实际上仍然沿用着几千年以来的小农经济的模式,这种模式是无法适应现代市场经济的。特别是在一些人少地多的家庭,家中留下的几乎全是妇女、儿童和老人,他们没有精力对农田进行精耕细作。这样便使“省事田”、“懒人田”随处可见。过去种田是绿肥铺底、农家肥当家,如今则是化肥当家,田地越来越瘦。还有一部分家庭因无人耕种,干脆让土地撂荒,因为这样做他们并不赔本。正如一位经商农民所说:“本来也不差这点钱,费改税前,我虽在外经商,三提五统一点也没少交,现在种地有补贴,我要拿回我应得的部分,即使抛荒粗种,多少也能挣个补贴,肯定只赚不赔。”[8]

人地矛盾也会导致村组和农民之间、农民与农民之间的利益冲突,进而导致人们在纠纷中对土地的抢夺,尤其是质量好的土地,而质量较差的土地就可能被浪费、忽视,最终造成耕地的荒废[11]。同时,土地流转困难导致小规模经营普遍,无法产生规模效益。虽然法律承认农民可以通过土地使用权的流转来实现规模经营,但是,愿意连片经营的农民却不多,土地流转程度总体比例偏低,尤其是在一些不发达的地区。农民难以通过市场实现规模经营,就难以提高农业劳动生产效率。小规模经营也导致农业生产结构与市场需求结构相脱节,表现为低档产品多、高档产品少,大路产品多、有特色的产品少等现象。

(二)人地矛盾加重了土地对农民的桎梏,影响城市化、工业化进程。第二轮土地延包政策及系列惠农补贴政策出台后,各地农村出现新的争地热潮[12]。主要原因是国家惠农政策的制度设计是人人平均分享惠农补贴的“均惠制”,而这种均惠制的依据是均田制,是通过地亩补贴方式实现的,即地多的多贴,地少的少贴,不种地的不贴。理论上讲,这种方式是最平等的。但是事实上由于土地承包制实行30年来,村民组内家庭人口相对发生变化,土地平均分配的格局已被打破。在90年代,农民种1亩田地要交许多税费,而现在只要拥有了土地,即使“不劳”也能“有获”,这就使得一些原本不想要土地的农民都来争地。现在种地的重大政策利好,强化了农民对土地的依赖心理。

农民对土地的留恋也使得土地流转难以很好地实施。1998年土地二轮延包之初,土地承包经营权流转虽总体比例偏低,但也呈逐年递增之势,流转的土地面积不断扩大,所涉农户不断增多。现在,由于紧张的人地矛盾,加上农地产权不清晰,在实际操作中,农民土地流转却非常困难。农民承包的土地地块小而分散,即使有农户愿意出让土地使用权,也会受到个别农户的阻拦,这就使土地不能连片使用,难以形成规模经济,土地流转就难以进行。

小而分散的土地使用直接影响农业基础设施的建设和农业机械的推广。农业基础设施建设一需要资金,二需要管理。资金方面政府是主导,但即使这样,基础设施的修建也存在许多困难。例如,农田水利设施,机井修在谁家承包地里,如何对其补偿,浇水灌渠如何铺设,不同农户之间意见很难统一。同时,即使基础设施修好,也难以管理,造成用时大家争,不用时无人管。久而久之,已经建好的基础设施也会再次遭到破坏。同时,分散的土地经营也不利于大型农业机械的推广和使用,会阻碍农业机械化、现代化的步伐。

三、化解农村人口变动与土地矛盾的对策建议

农村土地制度是农村最基本的经济制度,人地矛盾是农村土地制度创新必须解决的根本性矛盾。人地矛盾的解决直接关系着农村社会经济的发展和社会主义新农村建设,关系着农村的稳定。近年来,许多地区都做了有益的尝试。比如,以贵州湄潭为代表的“增人不增地,减人不减地”模式,山东平度首创的“两田制”模式等。根据各地的经验,笔者认为在保证联产承包责任制稳定的前提下,对不同的人群应采取不同的解决方式。

(一)承包地留在“娘家”的模式。因婚姻关系导致农村村民组内家庭人口变动,在整个农村人口变动中占有相当大比例,其中又以妇女出嫁导致双方家庭人口变动为主。在广大农村,由于社会经济发展的不平衡和传统文化的长期影响,“男娶女嫁”还是男女结婚成家的主要形式,妇女结婚后,其承包土地往往被娘家父母兄弟所占有,她们在夫家又无法分到土地。这样就导致出现了妇女因出嫁而失去土地承包权的问题。

党的十七届三中全会提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。农民有保障的土地承包权当然包括妇女,妇女不会因出嫁而改变其土地承包关系。我国现行的农村土地所有制是特定空间区域框定的集体所有制,一般是村组所有,以农户家庭为单位人人有份的土地分配权利,是以村民组内成员的户口为基础的[13]。按照农村传统习惯,妇女出嫁后,其户口应该随婚姻而转移(不管实际户口迁移与否),她就不再是娘家人,当然也不是其娘家所在的集体经济组织的成员了。所以,其承包土地就应该收回或归娘家人占有。这事实上是与国家政策相违背的。我们建议,国家应设立相关法律法规,保障妇女的土地承包权益。

在实践中,妇女出嫁后,可能距娘家较远,造成土地的种植、管理不便。这一点可借鉴土地流转的形式,把土地转包给其父母兄弟。这种方式要想顺利实施,政府就必须出台相应的政策,只有这样才能冲破传统风俗。

(二)鼓励土地承包经营权流转模式。针对因外出求学、务工而使家庭人口减少,土地无人耕种的家庭,应积极鼓励其土地使用权流转。陈锡文认为现有农村土地承包关系“长久不变”是“希望农民长期珍惜土地,持续投资土地,以及在从事别的行业时进行流转土地”[14]。目前,广大农村精壮劳动力大量转移,田里由中老年农民特别是老年妇女当家,对种植业产生了明显影响。大量的土地或被粗放经营,或被撂荒。这与中央土地承包政策的原意是违背的,所以,必须鼓励这部分家庭积极进行土地流转。

要想顺利进行土地承包经营权流转,首先必须对土地承包经营权产权界定清晰。只有在稳定而有保障的土地经营权的情况下才能促进农民对土地的长期投资,并达到农业可持续发展的目的。在农地产权清晰的基础上,承包土地才可顺利流转,才能形成规模经营。为此,建议政府为农民颁发长期土地使用证,并允许土地经营权的依法继承。其次,必须对承包土地质量进行评估。目前,农村土地流转大多是在亲戚朋友之间、熟人之间进行,很不规范,承包费没有一定的标准。根据马克思级差地租理论,不同地块其肥沃程度不同,劳动生产率就不同,距离市场远近不同,运输成本就不同。所以,不同地块的土地其承包流转费应有所差别,这样,才能促进土地流转。为此,建议制定土地流转等级评估的指标体系,设立土地流转等级评估机构(最好是政府设立,无偿服务),为进行土地流转的农户服务。最后,还要允许土地在村民组内小范围互换,把愿意流转土地的农户土地调到一起,以达到连片规模经营的目的。

(三)预留机动地,开垦荒地模式。新增人口,主要是新出生人口无地问题,是当前人地矛盾的又一焦点。根据龚为钢的研究结论,人口自然增长与无地人口具有显著性正相关关系,华南的无地人口相对较多,就与华南人口自然增长非常迅速有关。对于新增人口,村集体可以在土地承包时预留一定的机动地,或开垦一定的荒地来解决。荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源,各地要因地制宜地加以开发利用,使之变成能为人们带来效益的耕地、草地、林地,从而增加土地资源的存量。为解决新增人口无地问题提供条件。当然,新增土地的数量可能有限,这就需要人们更好地执行计划生育政策,对于超生人口无地问题应暂时不予解决。

四、结论

农村人口变动与土地的矛盾是一个复杂的社会问题,需要多方面的共同努力,方可解决。比如,农村剩余劳动力和过剩人口的转移,必须从实质上进行转移,不能只停留在户口转移等表面问题上,特别是要让他们在城市买得起房,享受与城市人一样的社会保障,这样才能减少他们的恋土情结。农村的医疗保险和养老保险只有不断完善,才能淡化农民对土地的依赖,从而有利于人地矛盾的解决。

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[14]陈锡文.现有农村土地承包关系长久不变[N].广州日报,2008-10-27.