城乡一体化进程中特大型乡镇问题研究——以山东省为例

■陈 仲

改革开放以来，随着我国经济的发展，城乡之间的关系不断发生变化。我国即将进入 “十二五”发展的新阶段，社会正处于由城乡分离、城乡对立向城乡融合、城乡一体化发展的过渡时期。在这一时代背景下，我国沿海经济发达地区涌现出一批特大型乡镇。这些特大型乡镇既是我国改革不断深化过程中社会经济发展的产物，同时也是加快城乡一体化发展进程的重要载体。山东是我国东部沿海地区的人口和经济大省，处在城乡关系变革最显著的前缘地区，特大型乡镇问题在山东城乡一体化进程中也越来越突出。但是，山东是农业大省，特大型乡镇呈现出一定的特殊性：与珠三角、长三角特大型乡镇不同，山东特大型乡镇表现出 “农业比重大，人口规模10万人左右，综合实力相对较弱”的特点。

综上，山东特大型乡镇限定为全镇户籍人口在9万人以上的乡镇。特大型乡镇是基层行政区划改革的成果，对促进山东城乡一体化发展具有重要作用。目前，关于特大型乡镇，尤其是山东特大型乡镇的研究不仅数量极少，且很不全面。在乡镇规模问题上，中国历史上的乡镇规模变化是 “两头大、中间小”，但不能说明 “趋大化”则是今后的乡镇发展方向 （张新光，2005），虽然宏观上看目前我国乡镇规模过大， 出现 “一大二空” 和 “离农化”现象，超出了乡村有效治理的合理限度，但由于乡镇规模的非均衡性，部分省市乡镇规模扩大还有一部分空间 （项继权，2005）。同时，乡镇体制的改革要与乡镇规模的扩大化所带来的进一步需求相协调，否则必将引发一系列问题，限制地区发展，如 “乡镇撤并”实施后，没有及时对乡镇以下的村、组进行相应的合并，自然就拉长了乡镇行政管理的距离，增加了乡镇行政管理的难度 （柳成焱，2006）。农村基层管理规模扩大的动力来自农村城镇化的发展，农业产业化、乡镇企业的崛起和农村产业结构调整是农村经济发展的重要推动力 （黄丙志，1998；王志宪，2003）。特大型乡镇的出现不仅是乡村社会经济变化的作用，更重要的是政府主导和推动的结果 （项继权，2005）。本文将围绕山东省特大型乡镇的分布与发展、形成机制、面临的问题及其变革出路等重大问题作初步探讨。

特大型乡镇的形成与发展

（一）特大型乡镇的发展与分布

2009年山东乡镇行政区共计1872个，建制镇1096个，占58.5%，街道507个，占乡镇级政区27.1%；乡建制向镇转型，镇建制向街道办事处转型的趋势明显。据统计，2000年山东特大型乡镇共有46个，占全省乡镇总数的2.3%，2007年，特大型乡镇总数为44个，占全省乡镇总数的比例上升为3.1%。总体来看，山东全省特大型乡镇总数略微下降，且较为稳定。从分布来看，特大型乡镇在山东省各市的分布有较大变化，主要表现在青岛、烟台、威海、日照、济南、淄博、德州和济宁等中心城市特大型乡镇转型为街道，特大型乡镇数量有所下降；潍坊、泰安等市特大型乡镇数量有大幅度增长，主要是撤乡并镇而形成的；而临沂、枣庄等市特大型乡镇数量变化不大。

特大型乡镇数量和分布的变化主要来自两方面：行政政策作用和城市化对传统的行政区划格局产生的影响。一方面，潍坊、泰安等地区经济发展起步较晚，在区域经济迅速发展的同时，与工业化联动发展的城市化进程也开始启动，城市化进程中人口迁移的主要流向是从经济欠发达地区迁往经济发达地区。因此，在城市化作用下，非农产业和非农人口不断向经济发达镇聚集，条件较好的经济发达镇规模扩大达到特大型乡镇的标准，加之这些地区撤乡并镇力度最大，双重因素致使特大型乡镇数量不断增加。另一方面，青岛、烟台、威海、日照和济南等市，区域经济发展相对较快，这些地区已经出现经济发达的都市区和城镇密集区等新的城市地域空间结构，必然使市区所辖特大型乡镇的城镇建成区融入中心城市，邻接县市的部分乡镇被划入中心城市的行政区范围，出现建制镇的行政归属变更以及撤镇建街等，从而导致特大型乡镇数量下降。

山东省特大型乡镇，从类型上看，县级政府驻地镇17个，占全省特大型乡镇总数的38.6%。非县级政府驻地特大型乡镇比例达到61.4%，构成了多个县域经济 “双中心”发展模式。这种模式中，一般在县域范围内存在两个中心城镇，一为政治中心，另一个为经济中心。在目前的县级体制中，政治中心城镇希望强化政治功能的同时，大力发展经济功能，成为集政治和经济中心于一体的城镇；经济中心城镇则只能全力发展经济，力保它的经济中心地位，而几乎无法成为集政治和经济中心于一体的城镇。相对而言， “双中心”模式对行政体制改革的诉求更加迫切。

（二）特大型乡镇形成机制

山东特大型乡镇的形成主要有两种典型模式：一是规模整合型，是在我国 “九五”、 “十五” 期间， 随着县市基层行政体制改革中的乡镇合并、撤乡设镇而整合形成的；二是自我发展型，这些特大型乡镇主要是依托山东良好的社会经济条件，依靠自身区域优势和特色产业逐步积累与发展起来的。山东特大型乡镇的出现是我国行政区改革和市场经济条件下地区发展共同作用的结果，表现出政策主导下的 “自上而下”与经济主导下的“自下而上”两种机制模式。

1.“自上而下”：县市基层体制改革

20世纪90年代末，我国部分省市和地区就已经开始了撤乡并镇的探索。2001年 《中共中央、国务院关于做好2001年农业和农村工作的意见》指出： “有条件的地方，可以在不影响社会稳定的前提下适当撤并乡(镇)，以利于精简机构和人员，减轻农民负担。”根据这一文件的精神，全国撤乡并镇工作陆续展开，并取得了一定成果。2004年1月，中共中央、国务院下发的 《关于促进农民增加收入若干政策意见》 （中发 [2004]1号）指出，要 “进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。为贯彻落实当年中央1号文件精神，民政部下发了 《关于贯彻中发 [2004]1号文件精神继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》，要求地方从实际出发进一步调整乡镇村的规模，特别是有的地方乡镇规模调整是上世纪90年代初期完成的，有条件、有必要的还可以继续调整。

根据国家统计局和民政部数据，山东省撤乡并镇的调整力度和规模最大，2001-2009年间合计撤并乡镇数量达到842个，居全国之首。截止2007年，山东63.6%的特大型乡镇都进行过撤乡并镇或乡镇整合等形式的区划调整。可见，撤乡并镇对特大型乡镇的形成产生了深远影响。

2.“自下而上”：市场经济催生——大王现象

市场经济的逐渐完善是农村城镇化的重要手段，农村城镇化的过程促使一大批小城镇迅速发展，规模不断增大，经济实力不断增强。 “十一五”期间，山东通过实施特色产业提升计划，积极培植壮大特色产业，在全省重点培植了140个特色产业镇，带动发展起来一批产业特色鲜明、经济优势突出、综合实力较强的经济强镇。这些乡镇的城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区，有效地促进县域产业发展的同时，推动乡镇综合实力逐步增强。这些乡镇经济总量大，在社会管理等方面的功能已经相当于一座中等城市。东营市大王镇最为典型，被许多专家学者称为 “大王现象”。

大王镇乡镇企业发展于20世纪80年代，开创了一条以工业为主导，实行企业国际化、农业现代化和农村城镇化的发展道路。进入20世纪90年代，尤其是被确定为山东省小城镇经济开发区后，大王镇乡镇企业进入迅猛发展时期，随着企业的不断发展与壮大，先后组建了华泰集团、信义集团、金宇集团、科达集团和金岭集团等大型企业。根据产业特点，在已形成的华泰、金岭两大工业区基础上，新辟了橡胶工业园区、农产品加工区和畜产品加工区，并建成与其配套的其他功能分区，同时通过优化资源配置和深化企业改革，为企业创造了良好的外部环境，提高了企业竞争力。各企业集中连片，较易形成规模效应，同时也扩大了城镇规模，带动了小城镇发展。农村经济的发展对相关配套设施的要求也在加强，加速了农村产业结构的变革，尤其是第三产业的蓬勃兴起，更加推进了乡村城镇化的建设。农村经济的发展带来了农村工农业的结构调整，随着工业化进程的加快，对高素质人才、专业化人才的需求增加，也促使本地广大农民进入到企业中，推进了农民的非农职业转变，同时繁荣的商贸环境也吸引了大批外来人才，在经济发展中加速了城镇化的进程。2009年，全镇户籍人口9.3万人，流动人口4万人，全镇实现生产总值113亿元，规模以上工业企业产值480亿元，镇级财政收入2.5亿元，农民人均纯收入8840元，连续30多年来保持着山东省东营市 “纳税第一镇”和 “地方财政收入第一镇”的称号。

大王镇这样的特大型乡镇是区域经济发展的必然产物。区域经济是商品经济发展的必然产物。区域经济的发展，必然会产生不同层次的区域经济中心。镇级行政区就是处在一定层次的区域经济中心位置，发挥着商品性、开放性、聚集性和高效性等一般城市的特征，对周围区域具有在市场、信息、技术、资金等方面综合服务的功能。综合服务功能的增强反过来又促进乡镇经济的发展。

（三）面临的挑战

培育特大型乡镇的成功发展模式，在未来相当长的时期内，将是促进城乡一体化的重要推动力。但是，特大型乡镇特殊的城市化道路和既有的乡镇行政区划体制间的冲突，不仅使我国当前城乡一体化进程困难重重，更使其本身发展过程也面临种种挑战。

1.“人大衣小”，体制能级水平低

特大型乡镇作为镇级政府，其拥有的行政权力是有限的。对于综合实力强的经济发达镇，镇政府在实际工作中表现出管理权限与经济发展不相符合的矛盾，主要表现为：一是权力与责任不对等；二是财力与事权不匹配，镇级可用财力不足；三是 “车大马小”，乡镇机构设置和人员编制配备已经不能适应管理服务需求。如广饶大王镇，现在仍然是 “乡财县管”，乡镇的财政所是县财政的派出机构，乡镇缺少独立的财权，更像是县级政府的派出机构，大王镇这样的经济发达镇承担着城市规划、城市建设等城市管理职能，虽然经济实力很强，财政上却非常吃紧。这一 “人大衣小”的局面导致政府公共服务能力的缺失，严重制约了农村城镇化的发展。

2.公共服务缺失，功能发育不全

随着特大型乡镇经济的快速发展,人们的物质文化生活水平不断提高，居民对文化娱乐、社会保障、生活居住环境等方面的要求越来越高。客观上要求城区有完备的管理体制为城区居民提供相应的公共服务，居民对公共产品和公共服务的需求急速上升，公共服务供给不足的问题也日益显露，严重制约了特大型乡镇的进一步发展。特大型乡镇作为镇级政府，处于国家公共服务供给链条的终端。我国现行体制下城市所需的公共产品由国家提供，所需资金由国家财政安排，而农村公共事业建设资金主要通过 “乡统筹，村提留”的形式由农民自己负担，这种 “财权向上集中，事权基本下移”的惯常逻辑，使得乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称的矛盾十分突出。面对各种公共服务需求，镇级政府显得“责大、权小、能弱”，一定程度上影响了公共服务的供给质量。同时由于公共服务制度的缺失，一方面农民生产急需的公共物品供给不足，另一方面政府在某些公共产品与公共服务的供给方面又存在无效的供给过剩。因此目前体制下乡镇政府面临公共服务供给困境，已经不能适应现代社会的发展。

3.区域中心性不强，对周边带动能力弱

山东特大型乡镇在人口、面积或经济总量上已经达到了一定规模，但普遍面临的问题是：市场经济发育不成熟，镇区规模小，小城镇发展滞后，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足。这些问题使小城镇在人才、项目引进、产品技术更新、产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高，也限制了城镇对乡村的带动作用。另外，特大型乡镇的经济发展主要依靠当地乡镇企业的发展，乡镇企业发展主要还是以地域为核心，以行政为联系纽带的产业组织形式。由于受到地域限制、城乡限制、行政制约，受到 “行政区经济”的影响，乡镇企业的发展局限性日益突出，也造成了地域间经济联系不够畅通，而导致了地域性分割、区域联动不足。

特大型乡镇的体制变革出路

特大型乡镇是改革与发展的产物，其面临的挑战与问题要靠进一步改革才能克服。山东地区发展差异性又决定了改革的模式、时机和路径要因地制宜， 不应 “一刀切”。

（一）转型为街道

改革开放以来，山东小城镇迅速发展起来，作为全县政治、经济、文化中心的驻地镇，由于得天独厚的条件发展尤为迅速，随着城镇经济的快速发展，大量农村剩余人口进城从事二、三产业，城区聚居人口不断增多，城区规模成倍扩大。山东特大型乡镇中38.6%为县级政府驻地镇。这些镇无论从规模、城市化水平上，还是经济实力上都远远超过其他乡镇，已不是一般意义上的 “乡镇”，与县城城区相互融合，高楼大厦耸立，商业网点遍布，文化教育、医疗卫生、交通通讯等基础设施和社会服务设施较为完备，城市建设日新月异，城市风貌日益凸现，已初步具备了小城市的功能，镇政府越来越难以胜任城区的管理任务。

多年来，县驻地城区始终沿用“县管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式，导致在管理上出现许多“空档”。如淄博的索镇镇，潍坊的唐吾镇，泰安的宁阳镇、东平镇，临沂的界湖镇、郯城镇、卞庄镇、费城镇等县政府驻地镇都已经发展为人口超过9万的特大型乡镇，农村型行政管理体制与新形势越来越不适应。一是由于管理上的困难，部分县市不得不在县与城关镇之间设置 “城区办事处”之类的中间管理层次，导致管理体制混乱，降低了行政效率；二是由于体制限制，镇政府难以更多地介入县城的规划和建设事务，由于城关镇是一级政府,县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，县政府的作用难以充分发挥；三是镇的体制难以适应社区建设的需要，城市管理和居民服务难以得到加强。

因此，根据需要撤销镇建制，设立街道办事处，实行城市管理体制，可以使县政府对县城进行统一规划，统一建设，统一管理，加快城市建设步伐，提高城市管理水平，还可以扩大城市规模和人口，增大城市经济总量，进一步发挥辐射作用，拉动县域经济的快速发展。

（二）转型为市辖区

一部分地理位置优越、交通方便、处于地级市或县城驻地或者城郊结合部的特大型乡镇，已逐渐成为与中心城市紧密关联、不可分割的部分。依托地级市的特大型乡镇，若拥有足够的人口规模、经济实力和完善的基础设施，可转型为地级市市辖区。这样一方面可以为中心城区的空间扩张提供必需的土地资源，符合区域空间扩张理论；另一方面可以促进了中心城市的发育和壮大，提高了城市在区域中和城市体系中的地位，可提升城市在区域层面的整体竞争实力。

相对于传统的市辖区而言，特大型乡镇转型后的市辖区包含大量的城乡结合部和农村地域，城乡统筹发展的任务艰巨。但相对于传统的市辖区，它又是最具有经济潜力的区域。由于具有靠近区域中心城市的地缘优势，作为城镇化的主要前沿地区，特大型乡镇具有更强的经济潜力和发展活力。

如济南仲宫镇为济南市郊区特大型镇,人口规模12万，位于省道103沿线，距离主城区市区较近，与中心城有较好的交通联系。由于区位条件优越，农业基础优势明显，近年来，城镇化进程加快，人口结构逐渐发生变化，流入人口逐渐增多。在未来的发展过程中，挖掘仲宫区位优势潜力，转型为济南市市辖区，承接中心城市济南市的产业转移。这样，转型后的市辖区可以更好地与中心城市协调发展，促进发展模式由粗放型向集约型转变，由各自为政走向统一规划。既为中心城市的发展预留下可持续发展的空间，加快乡村社区向城市社区的转型，又可以建构具有可持续性的服务型街道社区行政管理体制，使这些郊区特大型乡镇充分享受城市公共服务的便利，同时促进城乡融合。

（三）转型为县级市

“自下而上”机制形成的特大型乡镇，一般城市化水平高、城市基础设施配套条件较好且综合经济实力较强,经济发展水平超出了作为政治中心的城镇，但这些镇距县城驻地较远，于是县域范围内出现两个中心城镇，一是政治中心，另一个为经济中心，形成 “双中心” 结构。 “双中心” 体系里两个中心城镇规模相差不大，不像单中心体系中的中心城镇那么具有核心地位，如东营市大王镇、安丘市景芝镇等，这类特大型乡镇对推进区域经济发展起到了巨大作用。以东营市广饶县为例为例，2009年县政府驻地镇广饶街道人口9.2万，地区生产总值38.7亿元，街道农民人均纯收入达到8107元；而大王镇人口数量约为13.3万 （包括流动人口和户籍人口），全镇生产总值113亿元，农民人均纯收入8840元。大王镇与广饶街道人口规模相差不大，但经济实力远远超出广饶街道，可以分别以广饶街道和大王镇为中心形成两个中等城市。目前，大王镇已跻身全国千强镇，经过进一步发展，可以考虑实行跨行政区合并的设市模式，即以大王镇为中心，按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系密切的原则与周边镇区进行合并，设立县级市。这样不但可以完善经济与市场网络，而且从经济功能与空间配置的角度构建合理的城市格局。

因此， “双中心”体系城镇发展模式中的特大型乡镇经过发展，规模和实力完全符合设市条件的，应该升格为县级市。县级市在城乡商品经济联系上起着纽带的作用，便于形成城乡统一的资金、技术、劳动力、信息和商品市场，县级市还是大中城市与乡村之间的中间层次，是促进城乡一体化的关键环节。这类特大型乡镇转型为县级市后，在协调县域城镇发展和合理布置的同时，还使城镇体系结构更为合理，是加快城乡一体化进程的重要手段。

结论

在我国城乡一体化进程中，发展特大型乡镇具有连接城乡、促进农村富余劳动力转移和加快农村经济发展的重要作用。而山东省特大型乡镇的发展，与长三角、珠三角相比，稍有滞后，这主要是与山东农业发展背景相联系的。山东特大型乡镇的形成受体制改革和市场经济双重因素制约，数量稳定但地区分布变化较大。特大型乡镇虽获得了一定程度的发展，但仍面临多方面的挑战。主要是在现行乡镇行政体制制约下公共服务等方面的供给能力不足限制了特大型乡镇的发展。山东地域差异显著，特大型乡镇的改革与转型要因地制宜，把握好时机，探索与社会经济发展相协调的新途径，加快乡镇基层政区转型，建立协调城乡发展的长效机制。

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