环渤海区域产业政策协调机制研究

■李思杰

区域产业分工与区域产业政策

随着市场经济的不断发展，社会分工的细致程度不断得到提高，商品的迂回生产水平不断提升，形成了一条条完整的产业链。当产业链发展壮大到一定程度后，就不可避免的要突破地域限制，为产业链的进一步发展提供更广阔的空间。在市场经济体制下，产业空间布局必须遵照比较优势原则来展开。要最大限度的发挥每一种产业自身的发展潜能，就必须谨慎选取产业布局的最优区域，使得该区域的要素禀赋状况与该产业的发展需要相符。不仅每个区域的要素禀赋状况各不相同，而且每个产业对各种要素的依赖程度也千差万别，这就要求不同的区域应该选择最适合本区域的产业结构，由此形成区域范围内的产业分工与协作关系。

区域产业分工，不仅是社会化大生产发展到一定阶段的必然现象，还是社会化大生产进一步发展的必然选择。区域产业分工，是以比较优势原则为准则、以各地区的要素禀赋状况为条件、以市场经济体制为基础的一种产业空间布局高级形态。这种产业空间布局形态的形成需要满足比较苛刻的条件。首先，在产业分工所涉及的区域范围内，必须有良好的基础设施条件 （比如道路、桥梁等交通设施条件），以保证人流和物流的畅通。如果区域内的基础设施状况令人堪忧，则产业空间布局决策过程将面临流通费用畸高的障碍，不利于区域产业分工的可持续发展。其次，在产业分工所涉及的区域范围内，必须有完善的市场制度机制，以保证商流的顺畅。如果区域内市场制度机制不健全，市场秩序混乱，交易活动缺乏法律保障，则产业空间布局决策过程将面临交易费用高企的障碍，不利于产业分工的进一步细化。因此，要保证区域产业分工的持续健康发展，就必须要形成相应的区域产业政策。

区域产业政策，是指产业分工所涉及区域内的各级政府根据产业发展和产业分工的实际要求，制定相应的政策制度，采取相应的措施手段，引导区域产业分工按照比较优势原则的要求来发展和演化。制定区域产业政策的最终目的，是为区域产业分工的持续健康发展提供政策支持和制度保证；制定区域产业政策的指导原则，是以区域要素禀赋状况为基础的比较优势原则。合理的区域产业政策以及政府提供的公共服务，可以最大限度的消除区域产业分工过程中的负外部性，并最大限度的利用区域产业分工过程中的正外部性，从而矫正因市场失灵现象造成的效率损失，实现区域经济效益的整体提升。不合理的区域产业政策，则会导致政府失灵现象的发生，不仅不能矫正市场失灵造成的效率损失，还会进一步扭曲市场价格体系，造成严重的资源错配问题，致使整个区域经济效益的滑坡。

在区域产业政策的制定过程中，各地区地方政府往往不能以全局性的视角去审视区域产业分工问题。各地区地方政府有时只能从本地区的利益出发，试图最大限度的实现本地区短期经济利益的最大化，而忽视了区域产业分工所能带来的长期经济利益。这一客观存在的行为倾向表明：制定区域产业政策并不是某个地区某一级地方政府的事情，而是整个区域全体人民应当共同关注的事情；必须建立区域产业政策协调机制，才能制定出科学合理的区域产业政策，以促进区域产业分工的持续健康发展。

环渤海地区建立区域产业政策协调机制的必要性

环渤海经济圈，是继 “珠三角”经济圈和 “长三角”经济圈之后，我国又一被寄予厚望的经济圈。 “珠三角”和 “长三角”经济圈的崛起，不仅极大的改变了我国区域经济格局，更显著增强了我国经济的整体实力和国际竞争力。进入21世纪以来，环渤海区域经济加速发展，区域崛起势头非常良好。环渤海经济圈如何才能像“珠三角”和 “长三角”经济圈一样成为实现我国经济又快又好发展的新“发动机”，是值得学术界深入研究探讨的重大课题。 “珠三角”经济圈仅涉及广东一省， “长三角”经济圈也不过涉及两省一市 （江苏、浙江和上海）。而即便最狭义的环渤海区域定义也涉及了北京、天津两大直辖市和山东、河北、辽宁三省。因此，建立区域产业政策协调机制对加快环渤海区域的崛起有着极为重要的意义。环渤海区域建立区域产业政策协调机制的必要性主要体现在以下两个方面：

首先，建立区域产业政策协调机制，是实现环渤海区域产业分工协作格局关系深化发展的必然选择。环渤海区域所涉及的三省一市，均是我国重化工业基础良好的地区，重化工业和装备制造业等产业在各省市产业结构中都占据了非常重要的地位；在各省市的产业政策规划中，重化工业、装备制造业等产业都占据一席之地。然而，正是由于这种产业结构的雷同性，使得建立环渤海区域产业政策协调机制已是迫在眉睫。环渤海地区三省两市虽然均濒临渤海，海运条件十分便利，但三省两市在自然资源、人力资本和市场发育等方面存在显著的差异。根据比较优势原则，环渤海地区三省两市应当建立具有互补性的区域产业分工结构，才能实现区域经济效益的最大化。而现实的情况是，环渤海地区三省两市地方政府在制定各自的产业政策时，存在 “一哄而上”的倾向，这不利于环渤海地区区域经济的健康发展。为了深化环渤海区域的产业分工，亟需建立环渤海区域产业政策协调机制，以协调环渤海区域的产业政策制定过程。

其次，建立环渤海区域产业政策协调机制，是保护地区生态环境、实现区域可持续发展的必要举措。由于历史和现实原因，环渤海地区产业结构偏 “重”，这就不可避免的需要排放大量的废弃物。虽然自然环境本身就具有一定的自我净化能力，但是如果短期内排放的污染物超过了自然环境的净化能力，那么污染物就会造成不可逆的实质性损害，就会对地区的可持续发展带来难以弥补的损失。不同于东海和南海，渤海是一个半封闭型海湾，洋流和潮汐作用相对较弱，这就意味着渤海地区的环境自我净化能力相对较弱。而环渤海地区各城市工业生产所产生的废弃物不可避免的会排向渤海，如果环渤海地区三省两市都一拥而上的建设废弃物排放量较大的工业项目，渤海就难以承受如此大量的污染物排放，最终导致整个海域生态环境的恶化。若渤海海域生态环境持续恶化，将会严重影响到沿岸居民的生产生活，阻碍环渤海地区的可持续发展。因此，环渤海地区应当建立产业政策协调机制，合理规划产业布局，将经济活动对自然环境的损害降至最低水平。

环渤海地区建立区域产业政策协调机制的主要障碍

在环渤海地区建立区域产业政策协调机制具有十分迫切的必要性，但是环渤海地区要建成区域产业政策协调机制，仍存在一些障碍：

首先，行政管理体制改革滞后是环渤海地区建立区域产业政策协调机制的最大障碍。环渤海地区共涉及三省两市，行政区划比较复杂。在现行的行政管理体制下，本地经济发展状况是官员政绩考核的核心指标，而有关区域合作的指标在官员政绩考核体系中所占的权重却非常低。这一行政管理体制致使地方政府热衷于引进一些 “短、平、快”的项目，以期提升本地经济发展水平，这就导致各地方政府在招商引资方面存在激烈的竞争。地方政府往往按照最大程度加快本地经济增长原则来设定产业政策，而不是根据区域经济比较优势原则来制定产业政策，这就导致了区域产业政策的失调和区域经济合作的停滞。地方政府虽都了解加快区域经济一体化是对整个地区长远发展有利的事情，但是政绩考核的压力又使得地方政府不愿意以牺牲本地区短期经济利益为代价来谋求整个区域经济发展的长期共同利益。

其次，市场发育程度仍有待提高是环渤海地区建立区域产业政策协调机制的重要问题。产业政策协调机制的最终目的，是矫正市场失灵现象，使区域产业分工格局符合比较优势原则。然而，比较优势原则最终要依靠市场来体现。若一个地区市场发育程度不高，那么这个地区的比较优势就难以得到有效的体现，产业政策的制定也就失去了参照物和目标系，很难避免出现政策 “走偏”的问题。环渤海地区三省两市虽是我国较早对外开放的地区，但各地市场发育程度参差不齐，整体发育程度仍有待进一步提高。在 “珠三角”和 “长三角”经济圈，由于市场发育程度较高，地区产业分工格局非常和谐，经济圈中的各城市都能根据自身比较优势所在，发展独具特色的产业集群。而环渤海地区三省两市却一直存在产业结构雷同的问题，究其根源，则是环渤海地区市场发育程度不高所致。

再次，要素资源自由流动格局尚未形成是环渤海地区建立区域产业政策协调机制的严峻挑战。区域产业政策协调机制并不能代替市场机制去配置各种要素资源。要实现资源的最优化配置，归根结底还是要依靠市场。区域产业政策协调机制能做到的，只是 “锦上添花”，协助市场尽快实现最优化的资源配置格局。市场要发挥其资源配置功能，就必须形成要素资源自由流动的格局。若不能形成这样一种格局，那么市场就难以根据比较优势原则来配置资源，必然导致效率的损失。由于环渤海地区涉及三省两市，行政区划的分割较为严重，这为各种要素资源的自由流动产生了较大的阻力。地方保护主义思想惯性的存续，使得资金、技术和土地等要素不能在整个环渤海区域范围内完全自由流动；而户籍管理制度的存续，又导致人口流动受到政策限制，人口跨省流动存在较大困难。要建立环渤海区域产业政策协调机制，就必须率先打破各种限制，建立要素资源自由流动格局。

环渤海地区建立区域产业政策协调机制的建议

在环渤海地区建立区域产业政策协调机制，是具有深远意义的事件，标志着环渤海地区区域经济合作跨上了新的台阶。然而，建立环渤海区域产业政策协调机制也是一项任重而道远的任务。笔者认为，要尽快建立环渤海区域产业政策协调机制应在以下几个方面做出努力：

第一，改革行政管理体制，突破传统行政区划的限制。如前文所述，行政管理体制改革滞后，是建立环渤海区域产业政策协调机制的最大障碍。只有改革行政管理体制，突破行政区划的限制，建立环渤海地区一体化的产业政策形成机制，才能解决目前环渤海地区地方产业政策制定过程中各自为政问题。要加快环渤海地区经济一体化进程，改善环渤海地区经济合作氛围，应当改变当前官员政绩考核体系，增加区域合作在政绩考核体系中的权重，激励地方政府积极参与区域产业合作，进而为环渤海区域产业政策协调机制的建立提供良好的行政环境。

第二，加快完善市场经济体制的步伐。环渤海区域产业政策协调机制的正常运转，依赖于市场发育程度的提高。只有当市场发育良好之时，区域产业政策协调机制才能发现并按照比较优势原则来运转。对环渤海地区来说，当务之急就是要提高市场发育程度。目前，京津两个直辖市因为发展基础良好，市场发育程度较高；但辽、冀、鲁三省市场发育程度仍有待提高。未来，在环渤海地区经济合作过程中，应当充分利用京津两市市场发育程度较高的优势，以京津两市的市场优势服务于环渤海其他地区。一方面可为京津两市经济的可持续发展提供广阔的腹地，另一方面可带动整个环渤海地区市场发育程度的提高。

第三，建立制度支撑体系，保证环渤海区域产业政策协调机制的实施。应当由中央政府有关部门牵头，由各省市地方政府相关部门配合，形成执行区域产业政策协调机制的专门机构部门，负责处理环渤海区域产业政策协调工作中的各项日常事务。只有形成顺畅的沟通渠道，才能保证环渤海区域产业政策协调机制能够顺利运转。

参考资料

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