灾区水资源污染治理对策研究

江阿源

摘 要：现有的水资源保护法律制度基本上可以使各项水资源保护活动做到有法可依，但由于近年来地震、洪水以及其他的不可抗拒的天灾之发生，现有水资源保护法律制度显现出其相应缺陷与不足。本文便在现有水资源保护体制不足的基础上，从立法和道德两个层面提出了针对灾区水资源保护的相关建议。

关键词：灾区；水资源；法律制度

水资源是极其宝贵的自然资源，给我们的生产和生活带来了极大的恩惠，但随着全球人口的大规模增加，城市化工业化的高度发展，水资源污染与水资源浪费问题越来越严重，加之近百年来地质灾害频频发生，导致水资源短缺成了各国共同的难题。水资源危机不再是“狼来了”的故事，而是真真切切地威胁着人类的生存安全和经济社会的可持续发展，如何有效的保护和利用水资源已成为世界各国共同的使命，而建立完善的制度保障体系是缓解水资源危机的根本途径，其中尤为重要的是构建和完善保护水资源的法律制度。当前，我们面临严峻的水资源问题，保护水资源已成为人类紧迫的任务，为此不少国家制定了一系列法律法规规范水资源的开发与利用，以防止其遭受污染与破坏。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《城市节约用水管理规定》以及《取水许可和水资源费征收管理条理》等诸项法律法规的制定标志着我国水资源保护已经开始走上法制化的道路， 2011年发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，是新世纪以来中央关注“三农”的第八个“一号文件”，也是新中国成立62年来中央文件首次对水利工作进行全面部署。为使法律真正起到作用，除需不断完善水资源司法和执法体系之外，对诸如地震、洪灾等自然灾害对水资源不利影响的深入思考和研究也是构建我国水资源保护制度的重要因素之一。

一、天灾对水资源的影响

说起天灾，汶川地震不可不提，其破坏程度之剧烈，波及区域之广泛，实属历史罕见。地震对岷江上游地区脆弱的生态坏境造成了巨大的破坏，其中，对水资源的影响尤为严重。而今年9月份以来，我国陕西、四川、河南等省又连续遭遇较强降雨。根据新闻的报道，截至目前，已经造成了四川、陕西、河南3省遭受严重洪涝灾害，受灾人口1229.4万人，因灾死亡57人，失踪29人，紧急转移安置121.4万人；农作物受灾面积650.6千公顷，其中绝收50.8千公顷；房屋倒塌12.9万间，直接经济损失172.7亿元。而笔者的家乡达州渠县更是灾情惨重，沿江地带一片汪洋，县城几成孤岛，到处一片泽国。从2004年以来，8年遭遇了4次洪灾。渠江三汇站更是出现了100年一遇的超历史实测记录的最大洪水。

在汶川地震发生之前，岷江上游的总体水流量本已经在逐年的在不断减少。加之岷江上游是阿坝州工业核心区，现有的许多水电、造纸、机械、冶炼、化工企业每年排放的大量废水、废气与废渣，已经使得该地区的水资源已经具有了相当的隐忧，并且有逐渐恶化的趋势。而四川流域的水资源笔者从小到大用肉眼都可以看到，虽然投资在不断加大，设备在不断更新，但是家乡的河流仍然在不可逆转的日趋污浊和减流。而这些地震、洪水等灾害发生之后，水资源的情况更是让人不得不重视。一方面是大面积的积水因为缺乏流动性，所以很容易被生活垃圾、污水和动物尸体所污染。另一方面，有些地区存放有化学品、危险品等物质，因为地震引起的滑坡与泥石流，这些危险物质会流入附近的水体，改变水质情况，造成水污染，并且水的流动性又将使受污染的面积进一步扩大。还有就是，在震后防疫过程中救助人员大量使用的消毒剂、灭菌剂，以及生活垃圾、生活污水和腐烂动植物等，也威胁着河流水环境质量和日常饮用水安全，产生水环境安全隐患，再加上震后的降雨，导致了大量绵远污染物进入水体，给灾区水环境和水资源带来了严峻的考验。

面对这样一场浩劫，人们只有在不断总结的基础上才能认识到灾难给我们带来了怎样的启示，仅就水资源而言，汶川地震后该地区的水污染该如何治理？水资源危机给水源周边人民生活带来的经济、民生危机应该由谁来解决和赔偿？地震区的水资源如何才能得到更好的保护？这些问题都不得不引起我们的深思。

二、我国法律对水资源保护的现状和不足

(一)我国现有水资源保护法律规定

对水资源进行有效且强力的保护必须以一系列制度的构建为前提，因此，在宪法基础之上，国家和地方都制定了一系列有关水资源保护的法律法规，以确保各项水资源保护活动能够在法律范围内顺利进行。以下以效力层级为序简单展开水资源保护法律体系：

1、宪法

《中华人民共和国宪法》第9条明确规定：“国家保护自然资源的合理利用……。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。

2、法律

我国现行的有关水资源保护的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《中华人民共和国防洪法》等等。这些法律对我国的水资源保护问题基本做出了全面的规定。尤其是2002年，我国在吸收十多年来国内外水资源管理新经验、新理念的基础上制定颁布了新的水法。该法突出并强化了水资源的统一管理，规定了建立水功能区划制度、排污总量管理制度、节水制度和超计划用水累进加价制度和水法贯彻实施的监督检查制度等。这些新的规定和新的制度，具有较强的科学性、针对性和可操作性。

3、单项行政法规

即国务院制定的有关合理开发、利用、节约和保护水资源、防治水害的规范性文件。如《建设项目环境保护管理条例》、《全国生态环境建设规划》、《取水许可制度实施办法》、《水利产业政策法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》、《征收排污费暂行办法》等。这些法规是水资源法律的进一步细化和补充，涉及到水资源的各个领域，内容多、覆盖面广，是我国水资源法制体系的重要组成部分。

4、地方性法规

各省（直辖市、自治区）人大制定相关地方性法规，如《江西省水资源条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等。这些地方性法规的制定也能够有效解决地方层级的一些重大水环境问题。

总而言之，我国现行水资源保护法律制度在一定程度上遏制了水资源的进一步恶化，缓解了我国因水资源破坏而引发的各种问题。然而，从总体看，这些法律制度与目前水资源面临的严重情况相比显得非常薄弱，不能满足水资源保护的实际需要，且从立法角度而言本身也存在许多不完善的地方。尤其是在发生特大地震这种无法预料、无法避免且破坏力巨大的自然灾害之后，我们的法律法规已明显不能对这种特殊的破坏进行有效的治理并对有限的资源进行最大限度的保护。

（二）现有法律规定对地震区水资源保护之不足

《中华人民共和国水法》第3条明确规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”《中华人民共和国宪法》第9规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”《水法》还规定“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按职责分工，协助进行有关的管理工作。”但这些是对水资源管理权的规定，而不是对所有权行使主体的规定。现实中往往是各部门从各自管理的职能出发建立监督管理机制，不利于水资源的整体规划和管理。由此可见，我国法律明确规定了我国水资源的所有权主体是属于国家，但是没有具体规定国家如何去行使其所有权。

我国《民法通则》中将所有权定义为“所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。”据此可知，水资源所有权指水资源所有人对水资源依法享有的占有、使用、收益、处分的权利，集中体现了水资源权利、义务和责任的统一。在笔者看来，国家作为一个特殊的民事主体，其对水资源的所有权的享有是无可厚非的。国家通过立法保留了水资源的所有权，同时把水资源的利用权(使用、收益、处分等权能)通过制度安排授予社会，这就为国家开发、利用和治理水资源提供了全面的合法性基础，预示着国家将承担保障社会公平、维护自身权益、保护用水安全、以及消除自然灾害对水资源造成不利影响等义务和责任。这也就是笔者想要强调的权责义相统一的观点。

可是我们回头来看我国的相关法律法规：《中华人民共和国环境保护法》第41条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。”《中华人民共和国水污染防治法》第85条规定“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任；法律另有规定的除外。”以上两个法律条文是关于水资源污染的法律责任承担的表述，我们可以清楚的看到，因不可抗力造成的污染我国法律一般是采取的免除责任的形式，那么，地震和洪水作为最典型的不可抗力，尤其是世所罕见的汶川大地震，其对水资源的严重破坏和污染极大的影响了周边广阔地区人民的生活、生产用水和企事业单位的工业用水，不论是对经济、生活，还是对环境都造成了难以弥补的损失，更不利于千秋万代的可持续发展。那么这么一笔损失应该由谁来买单呢？

按照我国现行的法律法规来看，水污染的责任人应该就是实施具体污染行为的行为人或有排污义务的排污方，但是对于天灾，是没有实施行为人的，但是损害结果又是真实存在且巨大的，按照“谁所有谁管理”的简单的传统观点，是应该由其所有人，即国家来承担起包括排污和重建以及受灾群众和企业的赔偿在内的一切责任的，并且明确的写入我国水资源保护相关法律，并由水资源所在的行政区域政府负担起具体各项措施。有些学者认为，水资源归国家所有，国家应承担侵权责任，对灾民进行赔偿，这样将导致国家承担过重的赔偿责任，并且作为侵权责任的承担方也有损国家形象。但笔者认为，鉴于天灾的不可预料性和巨大的破坏性，由政府代表国家承担水资源的这种所有权下的相应责任安排有助于国家在灾害发生后快速反应，及时治理水资源污染问题，对遭受灾害破坏的水利设施能够提供足够的资金进行重建与维修，最大限度的保障国计民生不因地震灾害受到严重影响，而这也正是国家对水资源享有所有权的体现。这种责任应该不同于救助和经济支援，而是国家实实在在的承担起一个责任人的全部负担，尽其最大努力将灾区的污染水域进行合理的处理，通过拨款和调拨专门技术人员等方式完成包括排污、水利设施重建等一系列工作，尽量使受污水源、周边水环境以及附近群众和企事业单位的正常用水回复到灾难发生之前的状态。

三、关于灾区水资源保护的建议

（一）填补法律漏洞，完善法律规制

通过笔者之前的论述，可以发现，我国现行法律对特殊情况下水资源的保护是不够全面的，尚需完善。尤其是在世所罕见的汶川大地震发生之后出现的种种以前未被重视的水资源保护问题渐渐引起了大家的重视。而法律作为最有力的、最规范性的手段，我们将灾区水资源保护相关措施写入无疑是最具有保障力的。

首先，最为重要的就是在《水法》和《水污染防治法》以及水资源保护中明确规定对于震后水资源破坏的责任承担者及承担责任的限度，包括三个层面：

第一是完全由天灾引起的水污染，比如山体垮塌、泥石流、动植物腐坏造成的水污染以及地震对水利设施的破坏等，此类损失由国家承担包括排污、重建、赔偿等全部责任。当然不仅仅限于地震，而是所有的自然灾害引起的水资源污染都应该成为法律规制的内容；

第二是灾后的人为污染，包括在重建灾区和防疫工作的进行过程中造成的生活垃圾、建设垃圾、医疗垃圾对灾区水资源的污染等。此类污染应该严格遵循“谁受益谁治理”的原则性思路由接受救助的灾区政府承担整治清理的全部责任；

第三是人为和自然原因相结合的污染情况，举个简单的例子，比如地震将某矿区震垮，矿石落入附近水源将其严重污染致使之不能供正常使用，这种情况，笔者认为，应该根据《民法通则》第132条的规定：“当事人对造成损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任。”以及《中华人民共和国侵权责任法》第24条的规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”因此，笔者认为由国家和矿区的使用权人共同承担公平责任是值得考虑的做法。

其次，也是笔者需要强调的，对水资源的保护和救助应该是广义的。水资源理应包括我国国土范围内的一切地下水和地表水，不管是群众居住地的生活或工业用水源，还是无人区的湖泊河流，都应该得到一视同仁的对待。因为水是具有流动性的，源头污染了，整条河流和流域都会受到严重影响；湖泊污染了，整个土质乃至周围的植被、生存的动物和自然环境都会出现潜在的危机，一天两天不明显，一年两年就会将恶果活生生的显示在人类面前。所以，无人区的水资源不管要管，还要管好；从立法层面来看，可以做出这样的有区别的规定：生活区、工业区以及河流上游的水资源一旦污染，其治理是刻不容缓的，理应放在第一位，而无人区的水资源污染也必须由当地政府承担一切责任，但整治时间相对于前者可以暂缓。

（二）加强法制教育，提高道德素质

水是生命的源头，尤其是在这个水源污染严重，水资源严重匮乏的时代，应该赋予水资源极大的重视和保护，拯救水资源就如同拯救人类的生命一样刻不容缓。可是当前很多地区的人们都并未引起重视，浪费和污染的现象随处可见。可见我国对于水资源保护的宣传和教育的力度还不够，人民普遍的文化思想素质还没达到域外一些国家的高度。

汶川大地震发生后的一系列用水紧张的情况可以给世人敲响警钟，甚至因此而发生过以下活生生刑事案例：位于四川省广元市朝天区大滩镇横梁村七组的权家湾水沟，当地的人们多年都是在该水沟用塑料管引流供给生活用水，在经历“5.12”地震之后，这个水沟再也没水了，人们不得不从离此不远的另一沟沟头取水。可是，这个小沟的出水量根本不够当地人们的饮用水之需，再加上灾后农房重建，需水量更大，当地的人们为引用水问题多次发生纠纷。2009年1月21日中午，村民徐廷文与妻子何金莲与被害人徐子亮为接水管发生争执，徐子亮用砖刀戳伤何金莲额头后又持砖刀追赶徐廷文，追赶中，徐廷文拿起石头返身击中徐子亮的头部，徐子亮当即倒地。事后，徐廷文到当地派出所主动投案自首，而徐子亮在医院治疗19天后抢救无效死亡。案子是真实的，灾区水资源的匮乏也是真实存在的，它告诉我们除了加强自身的法制道德修养避免惨案发生，除了国家和政府对水资源的保护和整治之外，还应该做的便是学会对有限的水资源节约与管理。难道非要发生如此恶性的事件之后我们才知道警醒？世界缺水，中国缺水，城市缺水，人类需要从自己做起，不要等到无水之日才明白其重要性。

我们再来做一个对比，此次日本大地震后，有友人在场亲历，回国后转述，在地震的时候，他与其他市民疏散到广场上，所有群众均都是安静地坐在地上并显得很慌张，震完了大家各归各位，广场上没有一个垃圾；而在汶川大地震后，除开地震后建筑垃圾，即建筑物倒塌或拆除后所产生的混凝土块等，随处可见的便是灾区人民和救助人员随意抛放的生活、医疗垃圾等等，对本已经伤痕累累的河流、水域造成了严重的再次污染，使得清理工作更加艰巨，而这些再次污染是完全可以人为避免的。

水资源的重要性自古以来便有有识之士不断强调，《礼记》有曰：“土敝则草木不长，水烦则鱼鳖不大”；《淮南子》有说道，“欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树木”； 唐朝魏征《谏太宗十思疏》之中也有这么一句“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。” ——因此，笔者通过尽自己绵薄之力呼吁当今社会各界人士，继续传承护水惜水的优良传统，培养护水意识和警觉性，努力提升自身道德水平，保护水资源，功在当代，利在千秋。

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