高职院校实行二级财务管理制度的思考

陈莉莉

随着我国高等职业教育事业的迅猛发展，高职院校的办学规模也随之不断扩大，招生数量日益增加，对外服务日渐增多，年度资金流量有较大幅度的提高，财务管理任务也日趋加重。目前，高职院校财务管理主要有两种模式:一种是一级财务管理模式，实行“统一领导，集中管理”的财务管理体制，现在大部分高职院校选择一级财务管理模式；另一种是二级财务管理模式，实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制，现在有部分高职院校开始试行二级财务管理。本文从分析二级财务管理制度的特点出发，探讨高职院校实行二级财务管理制度的必要性和对运行机制进行尝试性设计。

一、二级财务管理制度的特点及利弊所在

1.分级管理

与一级财务管理制度相比，二级财务管理制度的一个特点就在于分级管理。分级管理就是将原有的学校统一领导和管理财务，分为学校主要是履行财经领导职能，二级单位（系部）承担部分财务管理职能。工资、重大工程项目、预算、结算等工作仍由学校负责管理。系（部）主要负责日常行政经费、统筹以外的学生活动经费、部分奖金分配工作。在二级财务管理制度下，原有的财务审批也予以分级，在一级财务管理制度下，校长是“一支笔”，学校所有的报销审批全部由校长完成，而在二级财务管理制度下，校长的部分财务审批权被授权于各二级（系部）单位的领导，形成了财务审批“多支笔”的状况。分级管理赋予了二级（系部）单位更多的财务管理自主权，系部可以根据自己的实际情况进行二级财务管理，有效地促使了校内各部门加强对本部门资金的计划管理，科学合理地统筹安排、使用自有资金和学院核拨经费，做到“量力而行，量入为出，勤俭节约，开源节流”，实现收支平衡，有效地提高了资金使用效益。

2.重心下移

与一级财务管理制度相比，二级财务管理制度的另一个特点就在于重心下移，包括财务管理重心下移和财务责任重心下移。财务管理重心下移是指明确了校二级单位（系部）作为二级财务管理主体的职责，系部在学校统一领导的前提下，根据自己的职责行使二级财务管理权力。财务责任重心下移是二级单位（系部）领导作为接受学校校长委托行使管理财务的受托人，理应承担相应的财务管理责任，如果违反财务管理规定就应追究责任。财务管理重心下移有利于提高学校财务管理的服务水平，美国哥伦比亚大学著名教育专家亨利·莱文指出:“从世界范围来看，最好的大学都是能够适当放权、相信并发挥教师和学生才能的学校；在一个学校统一的大构架内应该充分放权，让最接近实际层面的人做与之相关的决策”。斯坦福大学荣誉校长卡斯帕尔教授也认为，大学应由系一级组织做出最重要的决定，因为系一级最了解具体的情况，这是信息不对称原理决定的。因此权力重心适度下移，给基层组织以适当的财务管理权，对于促进学校的发展是有一定益处的。

3.财权事权统一

与一级财务管理制度相比，二级财务管理制度的第三个特点就是财权事权统一。随着高职院校办学规模的扩大，学校统一集中管理财务的难度也在逐步加大，一些教学、科研和社会服务功能已经下移到二级单位（系部）完成，如果财权不及时下移就会出现责、权、利的不对等，学院的意见也会很大。二级财务管理有效地突破了一级财务管理在这方面的不足。集中管理的财务管理模式一般具有统一高校财务收支、便于集中全校财力、统筹调用资金、促进学校发展的优点，但也普遍具有统得过多、管得过死、缺乏激励机制、不利于调动二级单位积极性的缺点。二级财务管理制度的财权事权统一的特点，有利于调动二级单位增收节支的积极性。

二、高职院校实行二级财务管理制度的必要性

1.实行二级财务管理制度是高职院校办学规模不断扩大的要求

我国的高等职业技术教育起步于上个世纪80年代初，在近十年获得了迅猛发展，办学规模也不断扩大。2005年我国高职院校的在校生平均规模已达3909人，截至2008年，全国共有高职高专院校1168所，在校生近880万人，占全日制普通高校本专科在校生的47%。高职院校已成为我国高等教育的“半壁江山”。随着高职院校办学规模急剧扩大，原有的财务管理体制已不能满足学校规模扩张的要求，以系部为财务管理实体的校、系二级财务管理体制成为高职院校财务管理改革的新的选择。而这一点也符合《高等学校财务制度》（1997年）第五条的规定，即对于规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。

2.实行二级财务管理制度是适应内部管理体制调整的要求

目前，我国的高职院校大多是在1998—2003年期间升格的，专科的升为本科，中专的升为专科。期间全国共有114所专科类院校升格为本科院校。升格后的高职院校很快就进行了内部管理机构的调整，与以往的大学一样设置了相应的系科和机关部门。学校的一些职能也随之下放到新设的系科和部处。实行二级财务管理体制，对于促进校内机构调整，完善责权利统一，有效发挥新设机构的作用和功能具有重要的实践意义。

3.实行二级财务管理制度是提高财务管理服务质量的要求

高职院校办学质量的提升离不开经费的支持，那么，有限的经费如何发挥最大的办学效益呢？科学合理的预算编制是关键，积极为社会服务而获得收入是关键，而在这一点上，系部作为基层部门所掌握的信息要比学校多。实行二级财务管理制度，在坚持“量入为出、统筹兼顾、保证重点、收支平衡”原则的基础上，实行多劳多得，优劳优酬，这样可以充分调动和发挥基层单位的积极性。建立一种合理高效的二级财务管理模式，理顺学校与院系的财务关系，在明确事权的基础上扩大院系的财务自主权，将有利于调动院系办学的积极性、主动性，树立院系使用办学经费的责任意识，科学合理地运作和调配资金，使有限的资金真正用在刀刃上，进而提高学校的资金使用效益。

三、高职院校二级财务管理机制设计

1.建章立制，建立健全二级财务管理制度

高职院校在实行二级财务管理制度初期，按照“统一领导，集中核算，二级管理，财务控制”的原则，会有许多内部的规章制度需要制定，如《财务管理办法》、《内部控制规定》、《经费预算规定》、《经济责任规定》等等，这些规章制度有的是适用于学校的长期管理，有的是阶段性实施的规章制度，高职院校应分门别类地科学对待这些财务规章制度，对于试行完善的规章制度，该固定化的就固定化，对于试行后觉得要重新制定的，该修订的就要及时修订，并不是一劳永逸、一成不变的。随着高校管理环境的变化和要求的不同，即是是那些固定化的规章制度也需要及时给以修订，只有这样才能真正有效解决二级财务管理实施过程中出现的新问题。

2.建立科学的二级财务管理运行机制

制度的执行有赖于科学的运行机制，没有科学的运行机制，制度将成为一纸空文。根据高职院校财务管理的现状，并结合我国已经实施了二级财务管理制度的其它高等院校的实践经验，本文将尝试对高职院校二级财务管理制度做如下机制设计。

领导机制:成立高职院校“财经工作领导小组”，作为集中领导全校财经工作的领导机构，领导小组下设办公室，办公室设在财务处。财经工作领导小组的工作职责为:贯彻执行党和国家有关法律法规、方针政策，保证学校的所有财经活动符合国家财经法规；制订学校的内部财经政策和管理制度；审议、核定各系部专项预算及学校其他临时专项预算；确定学校年度预算编制的原则和要求，审议、核定学校年度预算，监督预算的执行，审查学校的年度决算报告；对涉及学校事业发展的重要经济事项如投资、基本建设、大型维修工程、大型设备购置和报废、学校建筑物的拆除等进行可行性研究等等。

责任机制:校长是学校的法定代表，全面领导和管理学校的各项工作。《会计法》第4条中明文规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，因此，高职院校二级财务管理制度应明确校长是高职院校财经行为的责任主体，系部领导是受校长委托行使管理财务的次级行为责任主体，系部领导应当对校长负责。校长与系部领导应当签订“财务管理责任书”，在财务管理责任书中应明确二级系部领导应当拥有的权利和应当承担的责任和义务。

监督机制:《会计法》第27条明确规定:“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”，并提出了四个方面的要求:（1）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员，经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（2）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（3）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（4）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。实行二级财务管理制度的高职院校应当根据以上要求制定相应的实施规定或办法，细化财务管理的岗位设置，并使之既有分工、又有合作，既有联系、又有制约，既有权利、又有义务。

目标管理机制:高职院校实行二级财务管理制度将有效促进学校从过程管理模式转变为目标管理模式。高职院校财务目标管理有二层含义:一是指学校层面的财务目标管理；二是指系部层面的财务目标管理。在学校层面上应当制定并完善二级财务预算指标体系和结算核算体系，重视财务分析和资金的效益评价工作。在系部层面应当确立效益意识，实行二级财务管理制度的高职院校将划拨给各系部以一定的人员经费及教学、科研、学生事务等日常公用经费，如何将资金管理与每学年的教学、科研等目标联系起来考核，将是决定下一年度的经费划拨数量增减的一个重要依据。

成立财务结算中心:如果对高职院校的二级财务管理模式再进行细化的话，还存在两种模式，一种是彻底的二级财务管理模式，另一种是不彻底的二级财务管理模式。彻底的二级财务管理模式下系部拥有自己的会计，自己可以建帐；不彻底的二级财务管理模式下所有系部的财务结算还是集中到学校财务处完成，系部只是拥有部分的经费使用权。目前大部分高校实行的是不彻底的二级财务管理模式，因此成立全校的财务结算中心就显得尤为重要。结算中心一般隶属于学校财务部门，其主要任务是为在结算中心开户的校内二级单位准确、及时、安全地办理结算业务，归集校内各部门自有资金，改变校内单位在银行多头开户、资金分散的状况，加强对校内各二级单位资金的管理，集中资金，统一调度，充分提高资金使用效益。中心的建立有利于实行收支两条线管理，也有利于杜绝诸如“小金库”这样的事情发生。

四、结语

以上我们分析探讨了高职院校二级财务管理制度的特点、实施的必要性以及初步完成了对高职院校二级财务管理机制的设计。应该说，对于每一所具体的高职院校而言，是实行一级财务管理制度，还是实行二级财务管理制度，是实行彻底的二级财务管理模式，还是实行不彻底二级财务管理模式，这一切不仅决定于二级财务管理本身的优点，而且还决定于高职院校本身的特点，如学校规模的大小，年度资金总量的多少，学校管理体制的状况，是实行一级管理还是二级管理等等，甚至是否实行二级财务管理制度还决定于一个学校的传统因素等。这些因素对于高职院校是否实行二级财务管理都很重要，但不在本文的讨论范围之内。

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