浅谈行政事业单位“小金库”的表现形式及治理对策

毛华仙

随着我国公共财政体系建设和财政国库管理制度改革步伐的加快，社会经济各个领域均得到了飞速发展，但是“小金库”的存在却违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，造成国家财政收入和国有资产的流失，扰乱了收入分配秩序，严重败坏党风政风和社会风气，甚至诱发和滋生一系列腐败现象。党中央和国务院历来高度重视“小金库”治理工作，党的十七届四中全会明确提出要彻底清理“小金库”。中央纪委第六次全会继第四次、第五次全会之后对“小金库”治理工作做出了部署。9月23日，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强同志出席反腐倡廉专项治理工作汇报会时讲话指出，开展“小金库”等4项专项治理工作，是今年党风廉政建设和反腐败工作的一项重点任务，也是顺应人民期待、回应社会关切、认真解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈突出问题的实际行动。把“小金库”当作妨碍经济健康发展，影响社会和谐稳定，危害党和国家各项事业发展的毒害，要求必须进行坚决清理。载至到目前，全国党政机关和事业单位共查出“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元。全国因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到的行政处罚1942人，组织处理3242人，党纪政纪处分1862人，移交司法机关处理623人。深入开展“小金库”专项治理工作，是党中央、国务院着眼于贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、保持经济社会平衡较快发展做出的一项重大决策，对于推进党风廉政建设和反腐败工作具有重大而深远的意义。

一、行政事业单位“小金库”的表现形式

“小金库”是指违反国家财经法规及有关规定，将已发生的经济事项不在本单位财会部门进行会计核算或未纳入本单位预算管理、私存私放、任意支配的资金。也就是说，凡违反国家财经法规，采取侵占、转移、截留国家和单位收入等手段套取资金，未列入本单位法定财务账内或未纳入预算管理，私自存放、任意支配的款项均属“小金库”的范畴。当前“小金库”的表现形式主要有以下几点:

（一）收入方面形成“小金库”的表现形式

1.隐瞒、转移收入。一是收入缴库不及时，坐收坐支财政收入。如:有的单位将取得的财政收入不按规定及时缴入国库或财政专户，而是滞留单位，坐收坐支。二是收入不入账，直接抵顶各项费用。如:有的单位将房屋租金收入和食堂承包费收入等非税收入不纳入法定的账簿核算，账外抵顶非正常性费用支出。三是将取得的一些非税收入转移下沉至学会、协会、食堂、工会等账户，设立“小金库”。四是收入不纳入财务账核算反映，私设“小金库”。据媒体报道，现正接受调查的北京朝阳区副区长刘希泉，“落马”原因就与“小金库”有关，一笔总额高达2亿元的拆迁补偿被挪用至“小金库”中。

2.违规收费、罚款及推派设立“小金库”。一是收入票据使用不规范。如违规使用收入票据，有的单位应使用财政部门的收费票据，却改用税务发票替代财政票收取费用及其它非税收入等。这些串用收费票据的违规行为，其目的就是隐瞒截留、坐收坐支财政收入；还有是白条收费和无据收费。有的单位在收费时，白条收费或者不开收据直接收费，将取得的收入转入单位法定账外，私设“小金库”，甚至个人侵吞。二是执收执罚不规范。有的执收执罚部门及个人擅自减免税（费），从中得回扣设立“小金库”。

（二）支出方面形成“小金库”的表现形式

1.虚列会议费、培训费套取资金设立“小金库”。如有的单位通过会议费、培训费等形式支付给宾馆、酒店且已在单位法定账簿列支的超出实际支出金额的款项，存放于宾馆、酒店或用于其他支出。

2.以利息支出、手续费、咨询费、虚假理赔等名义套取资金设立“小金库”。

3.将虚假发票、过期作废的原始发票、串用行业发票报销支出，设立“小金库”。

4.有的主管部门在执行年中预算时，随意向非预算单位拨款，或者改变资金拨付渠道，以支代拨预算单位款项，甚至从中得回扣设立“小金库”。

5.有的单位虚立项目，骗取专项资金，私设“小金库”。

6.政府采购方面私设“小金库”。将应集中采购的项目化整为零，规避公开招标，实行分散采购与自行采购，实行分散采购不履行申报、审核等程序，从而套取资金设立“小金库”。

7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

二、行政事业单位“小金库”的治理对策

（一）加强财经法纪教育、强化领导责任

“小金库”的产生是迈向腐败深渊的第一步，因此，要加强对领导干部和财务人员财经法律法规及有关规章制度的培训和警示教育，强调“小金库”对经济社会发展的危害、对个人的腐蚀和影响，增强领导干部维护财经财经和廉洁自律的自觉性，增强全局观念和法纪意识。其次是在“小金库”的治理上，要强化领导责任。“小金库”实质上是个别领导行为，如果单位和部门和主要领导不默许，“小金库”就难有滋生之地。为此，要教育领导干部从党和国家的根本利益出发，自觉从自身做起，清正廉洁，从思想上筑牢拒腐防变的防线。

（二）从源头抓起，全面治理“小金库”

从源头抓起，是铲除“小金库”滋生的基础。如根据实际情况，对单位所发生必要的招待费、培训费制定一些符合实际的政策，使其没必要设立“小金库”。加强银行账户监管，未经批准不得私自开设银行账户。对取得的各项收入严禁搞“资金体外循环”，规范资产管理，节约支出。加强对发票管理、合同管理检查，防止“白条”收入不入账形成“小金库”。合理安排项目支出，做到专款专用，切实保障部门履行职能和事业发展的需要。

（三）加强资产管理

首先，加强资产产权管理，对单位办公用房、公务用车、办公设备等资产全面实施精细化、规范化管理。加强资产产权管理，防止国有资产闲置、浪费甚至流失，避免通过固定资产采购处置环节来谋取“小金库”。还有，政府采购方面，不仅要公开政府采购预算，还要从制度入手，规范采购人的政府采购行为，使采购代理机构在具体操作时有法可依，有章可循。同时，要完善信息化手段，确保资金和权力在阳光下运动。

（四）严格执行“收支两条线”管理

单位收取的行政事业性收费和罚没收入，要严格执行“收支两条线”管理，全额上缴国库或预算外资金财政专户，单位的支出纳入政府预算管理，按照批复的预算申请使用。加强对收费票据的管理，对收费票据的领用实行以旧换新、定期结报制度，确保票款及时足额缴入国库或预算外资金财政专户，截断“小金库”的资金来源。

（五）全面推进国库集中支付改革，推行公务卡制度

国库集中支付制度是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。推行国库集中支付制度能有效监督财政资金的使用，防止财政资金“跑冒滴漏”，从源头上预防和遏制腐败行为，确保了财政资金安全。积极推行公务卡消费制度，核定预算单位现金使用额度，增强财政资金活动透明度，防止单位以套现方式设立“小金库”，有利于对其实施有效监管。

（六）进一步拓宽监督渠道，加强群众监督

要加大宣传力度，发动群众举报。要公布举报电话、举报信箱，要发挥网络举报作用，拓宽举报渠道。做好举报事项的查处、跟踪、落实和反馈工作，对举报有功人员要按规定给予奖励。要认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依纪依法从严惩处。对于检查出的“小金库”要从重从严处理，除一律纳入法定账簿，依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位依法依规予以行政和经济处罚，对有关责任人员特别是领导干部要依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，还要移交司法机关依法进行处理。

（七）进一步加大检查力度，综合实施，整体推进

要进一步加大检查力度，检查工作要与规范津补贴、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管，国有资产监管，以及与财政预算执行情况检查、行政事业单位发票管理检查、财政资金管理使用情况检查、会计信息质量检查等工作相结合，要与财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合，综合实施，做到彻底全面，整体推进，扩大“小金库”治理的综合成效。

（八）标本兼治，着力构建长效机制

防治“小金库”长效机制建设是“小金库”治理工作的根本任务，各地区、各部门要贯穿始终，重点推进，务求实效。要按照有关法律法规的要求，建立健全严格的财务管理和内部审计制度。要按照“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求，从健全法制、完善制度、深化改革、加强监督、注重教育等方面入手，有针对性地出台制度、采取措施、推进改革，建立和完善防治“小金库”的长效机制，探索从源头上根治的有效途径。