预防腐败风险管理机制现状分析及对策建议

蔡青竹 严 杰 李尚敏

（江南大学 江苏无锡 214122）

我国预防腐败风险管理机制已初步建立，但仍存在着预防腐败风险难以识别和查找，预防腐败风险管理机制自身科学性不足，日常行政管理与预防腐败工作无缝衔接困难大，预防腐败风险监测和预警机制不完善等问题。

一、风险管理——预防腐败工作的新方法

经验表明，廉政建设和反腐败斗争的一条基本规律是，对腐败必须反、防结合，寓反于防，以防为主。因为反腐败多为事后追惩性的措施，而防腐败则是事前预防性的手段，具有实施的根源针对性。预防腐败工作的核心是在腐败发生前如何避免腐败的实体行为，这也正是预防腐败的难点。将风险管理引入预防腐败，实则就是预测出预防腐败的风险，事先设计并实施一些流程，使腐败发生的可能最小化；继而在具体工作中，依照这些流程严格实施；面对可能发生的腐败，根据不同程度给予预警。

在我国，风险管理开始得较晚，在学术上对运用风险管理理论防腐的研究更有待进一步深入，但是这并不影响各地区在科学发展观的引领下开展的一系列有益探索：2007年以来，昆山市以“查找廉政风险，建立防控机制”为抓手，通过“找、防、控”三个有机环节，建立起融教育、制度、监督于一体，从源头上有效防控廉政风险的新机制；秦皇岛市通过权力梳理、监督定位、阳光防腐、刚性约束、市场化改革等监控机制建设的有效措施，实现了预防腐败的关口前移，大大降低了党员干部的违纪率，试点当年全市群众信访举报在同比下降了11.2%。事实表明：借用现代风险管理方法，在重点权力岗位、工作环节中查找风险点，然后制订相应防范措施，将预防腐败的关口前移，以此来提高预防腐败的实效性，不仅是必要的，而且是可行的。正如企业风险管理在公司和学术界的发展几乎是同时进行的那样，廉政风险管理机制跟随实践得到了持续发展。据此，我们认为，预防腐败风险管理是一项具有实用价值和可操作性的研究，风险管理方法应成为预防腐败工作长效机制中的重要方法。但需要指出的是，风险管理是个宏观概念，本文提出的“预防腐败风险管理”是在此概念指导下作的微观研究。本文提出的“预防腐败风险管理”的涵义是，以科学发展观为指导，将“预防腐败”的工作理念和风险管理理论应用于党政事业机关工作，通过对容易发生腐败问题、存在腐败风险的薄弱环节的识别和评价，针对各种风险等级采取不同级别的预警，将腐败风险降到最低，有效预防腐败行为发生。

二、预防腐败风险管理的基本内容

风险管理对于公司管理来说，就像产品和服务一样，是公司运作的最基本元素。任何一种风险流程都要分三步走：第一步是树立风险意识，第二步是测量风险，第三步是控制风险。只有当风险意识、风险测量、风险控制策略完全整合时，一个风险管理的流程才会奏效。预防腐败风险管理也不例外。

1．树立风险意识。

风险意识是预防腐败风险管理的起点。增强风险意识的目的是希望大多数腐败风险在成为重大问题前就得到妥善处理。在树立组织内部的风险意识的过程中，最高领导层的积极参与尤为重要。首先，领导组成员必须带头树立风险意识、统一认识；其次，坚定支持风险管理流程，动用权威，建立制度，付诸行动；最后，为了保证工作人员理解和执行，领导层应尽力将风险管理转化为各种具体的管理工作，最终形成一个良性运转的风险管理系统。

2．风险点排查。

对风险的管理首先要做的是对风险点的排查。预防腐败风险点是指容易发生、多次发生腐败的关键点。这些关键点极大地影响了组织目标的实现。对这些关键点进行有效控制，有助于保障反腐倡廉最终实现组织目标。归结起来，对风险的识别有两类基本方法：一类是基于对历史损失的分析，另一类是系统分析法。风险点排查则可按照以下步骤进行：一是精确梳理工作流程，不留环节漏洞；二是根据历史资料的腐败高发领域或职位或时期进一步排查；三是开展各种民意调研（通过信件、网络、问卷等方式），公务员自/互评，结合相关监察部门提供的信息进行最终排查。

3．风险点评价。

全面深入查找出风险点后，需根据各风险点的重要程度（严重性）和风险大小（可能性）进行排级，根据风险点的不同等级实行分级管理，全面建立监测体系。各机关、单位应根据此反腐倡廉风险点监测指数体系，制订适合本单位具体情况的实施细则，确定评价对象、评价办法、参评单位和人员，积极开展反腐倡廉风险点状态的监控评价工作。

4．风险点控制。

风险控制发生在预防腐败风险管理的全过程中，根据风险发生的事件顺序可分为事前、事中、事后三种风险控制。在事前风险控制中，可采用分级系统自动预警方法。事前风险回避可以有效消除不必要的风险产生的条件和机会，从而达到不需要过多的精力和成本投入就能避免风险发生的目的。事中风险控制又可称为开关型风险控制，即在风险发生过程中发现风险成因，立即采取措施，快速反应，进行行为调整与修正。事后风险控制又可称为后馈型风险控制，需要完成两项任务，其一是尽可能减少风险损失，其二是调整思路，查漏补缺，减少风险再次发生的可能性。最后，风险的动态属性要求对过去的分析和决定持续不断地审查，以防出现新的风险暴露或预期的损失发生显著变化。

三、预防腐败风险管理机制的构建现状及问题分析

最近，我们承担了无锡市反腐倡廉风险点监测预警机制课题研究。综合文献资料和无锡市部门权利运行内控机制实地调研的情况，总的来说，与经济社会和反腐倡廉建设相适应的反腐倡廉制度体系初步形成，“以查促防惩防联动”已成为反腐倡廉制度建设的重要支点。但同时，预防腐败风险管理机制的建设也暴露出一些问题：

第一，预防腐败风险的识别和查找问题。可以说，风险管理工作的成效主要取决于风险识别工作。在金融界，一些企业因为风险管理工作方面的失误导致灾难性的后果，其根本原因往往就是没有辨别出企业所面临的风险。按照现代管理理论，量化考核标准是保证风险点作用效益最大化的重要前提。然而，腐败风险常常是难以量化的。例如，在无锡市内控机制中，要求识别人员素质风险点、排查出管理风险点，但如何建立起相应的客观标准和指标体系，就是一个难点，目前还没有明确的方法和具体步骤。对于绝大多数企业而言，风险识别的过程是一个反复试验并不断修正、评价选择标准的过程，也就是“试错”的过程，因此推导或者设计出可以减少试错成本的治理机制或决策方法显得尤其重要。但实际上，政府在识别腐败风险时，很难完整、准确地识别出所有风险，这便在一定程度上抑制了预防腐败风险管理机制的应有作用。

第二，预防腐败风险管理指标体系的科学性问题。怎样对风险点的不同等级实行分级管理，以及怎样根据各机关、单位反腐倡廉风险点监测指数体系，制订适合本单位具体情况的实施细则，确定评价对象、评价办法、参评单位和人员，开展反腐倡廉风险点状态的监控评价工作等等方面，都有一个自身科学性的问题。根据调查发现，现在有些单位虽然有监控指标体系，但存在各单位、部门指标体系一刀切的现象。某些风险监控指标并不是从本单位的实际出发来制定的，所以在实施过程中，就不能真正起到风险预警监测的目的。不科学的、失真的指标体系实施的后果将会使风险管理流于形式。

第三，预防腐败工作与日常行政管理的衔接问题。预防腐败需要我们长期努力，预防腐败风险管理不能流于形式，做表面文章，或当成暂时性的手段，而要作为一项常规工作，坚持不懈。既然要成为常规工作，便涉及到预防腐败工作与日常的行政管理工作对接的问题。但过去很长一段时间，政府都习惯了把反腐作为一项突击行动来实施。反腐的内涵被简单化成惩治腐败，仿佛预防腐败是与日常工作的高效运转相冲突的，仅仅把预防腐败当作一个口号或一种精神。在反腐日益制度化的今天，机制创新仍然是一件非常困难的事情。如何让预防腐败的大网融入各项业务工作实现无缝衔接，避免业务与廉政“两条线”、管理与预防“两张皮”是在推行整个内控机制时必需始终注意的问题。

第四，预防腐败风险监测和预警机制的完善问题。知道潜在的风险是一回事，知道什么时候风险会变成真正的威胁，以及它有多严重，则是另一回事。目前的预防腐败风险管理还是救火式的被动管理多，对于潜在风险爆发可能性的精确预测做得不够。其主要原因在于客观上实际监测、定量分析的难度较大。因此各地的预防腐败风险监测和预警机制还存在着许多过于粗略、过于宏观难以准确把握的地方。要实现预防预控的主动管理，就必须切切实实让预警机制落到实处，真正发挥作用，否则查找与识别风险点的价值就要大打折扣了。

四、完善预防腐败风险管理机制的对策建议

1．确定风险领域的关键环节和重点部位。

适时、准确地识别风险，是廉政风险管理机制建设的关键环节。主要步骤有：

第一，全面梳理权力职责。各党政机关事业单位要根据自身单位性质、功能和部门特点，开展权力梳理工作，依法设定各部门权力，准确界定每项权力行使的具体内容和范围，明确每个岗位的具体职责和权限，做到分工明确，权限清楚。

第二，科学设计工作流程。在明确各部门的权力与职责的基础上，精心设计工作流程。整个工作流程要注重完善、慎密、效能、质量的高度统一，以此制定出权力规范运行的工作流程。在相对周期内，全体工作人员要严格按照工作流程办事。

第三，通过工作流程，来查找工作中的关键部门、关键岗位和关键环节这些反腐倡廉的风险点。要紧紧围绕与经济社会发展和民生密切相关的问题，突出权力运行的各个环节，根据不同行业、不同部门的特点，有针对性地提出风险防范的具体标准，针对人、财、物管理的重点领域，业务部门与纪检监察部门相互配合，组织专门人员，查找“风险点”和“风险源”，确定风险领域的关键环节和重点部位，确保腐败风险识别的真实性、客观性。在理念上强调突出岗位，淡化个人的原则，由个人对照岗位职责，根据以往履行职责和执行制度的实际情况，以工作运行流程为主线，主动查找可能存在潜在风险的关键点位；在方法上采取个人、群众和领导的互动，通过岗位自查、科室互查、领导评查、部门联查等方式，从制度建设、岗位职责等方面查找风险点。总之在风险点排查中，要找准、找全、找实每一项行政权力在运行过程中可能产生的各类腐败风险点，特别是对于具有权力自由裁量空间的腐败风险点要找全找准。

2．制定从实际出发的风险点评价指标体系。

党的思想路线是实事求是，一切从实际出发。在对风险点评价的过程中，所有的单位和部门，都应该根据本单位的实际情况，根据本部门的职能和权力运作的特点，通过深入的分析和研究，在预防腐败风险管理理论指导下，尽可能制定出符合本单位实际的、科学合理的预防腐败风险管理指标体系。同时将这样的指标体系结合政务公开的思路，用电子政务的手段将其公之于众，让权力在阳光下运作，真正起到预防腐败的实际作用。

3．强化防治腐败的高端整合机制。

一方面，要使预防腐败风险管理与业务工作由“两股劲”变为“一股绳”，将预防腐败风险管理的步骤“嵌入”到各部门、各环节中去，通过优化管理、整合资源、提升效能，形成一种高端整合机制，使之成为新旧管理模式切换、工作流程再造的价值轴心之一，形成实现廉洁改革、廉洁发展的整体合力；另一方面，无锡市的内控机制建设中包括的风险管理主要针对的是权力、管理和人员素质等三类腐败风险，集中于“中观偏微观”层面，但要防控体制、机制、立法、政策等“中观偏宏观”的腐败风险，尚需从更宽视野、更大资源和更高层次上加以统筹协调。预防腐败风险管理应被纳入政策视野，放到惩治和预防腐败体系建设的全局中加以精确定位，这样才可能最大程度和最全面地发挥出预防腐败风险管理的功效。

4．完善制度，加强风险监测与预警。

腐败风险监测预警机制建设要坚持以科学严谨的调查研究、分析预测和风险管理为工作基础，以查找反腐倡廉风险点、多渠道收集信息、确立腐败风险点监测指数体系、精确分析风险点反腐倡廉态势、及时分级预警、督促整改为主要内容，以健全有力的纪委、监察组织领导和强有力的工作措施为体制保障，同时定期对个案进行分析，找出防控机制薄弱环节，掌握腐败风险发生的原因和演变规律，有针对性地堵塞漏洞，提升风险防控水平，以确保腐败风险点监测预警机制的顺利实施。通过对腐败风险点的排查监控和与现有各项制度进行对接，及时发现和弥补制度上的缺失和漏洞，通过系统、科学的预警进行有效的事前风险控制，并综合运用预防腐败风险管理工作的成果，及时修订和完善党风廉政建设、反腐倡廉工作责任制以及干部廉洁从政的相关制度和规定，梳理规范权力运行程序和工作规程，发挥用制度管人、管事的作用。做到早提醒、早发现、早预防，最大限度地预防和消除风险隐患，并形成以人为点、以流程为线、以岗位为面，以制度为支撑的预警、监控和防范体系。

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责任编辑 梅 宏