民族地区新农村建设中管理民主难点问题探析——以云南省墨江哈尼族自治县为个案

王 靖 牛存勇

（中共云南省委党校 科社教研部，云南 昆明 650111）

民族地区新农村建设中管理民主难点问题探析
——以云南省墨江哈尼族自治县为个案

王 靖 牛存勇

（中共云南省委党校 科社教研部，云南 昆明 650111）

建设社会主义新农村目标的提出，给民族地区广大农村的政治民主化带来了较好的发展契机。笔者通过对具有代表性的云南省墨江哈尼族自治县的调查，掌握了该县社会主义新农村建设中管理民主的基本现状，探寻了目前该县在推进社会主义新农村建设中管理民主的难点及原因，进而针对该县实际情况提出了对策建议。

墨江县；新农村建设；管理民主；难点及原因；对策

了解民族地区农村管理民主的现状，分析其面临的重点、难点、热点问题，对抓住新农村建设这一契机，促进民族地区农村的科学发展，切实提高人民生活水平具有重要意义。为此，笔者选择了具有代表性的云南省墨江哈尼族自治县（以下简称墨江县）作为个案，实地调查该县新农村建设中管理民主的现状及面临的难点问题，据此提出对策建议。

一、墨江县农村管理民主的现状

我国新农村建设中的管理民主就是广大村民以主人身份，自主地、能动地、有组织地参与农村管理，贡献智慧，实施监督，维护合法权益，为实现社会主义新农村建设而开展的群众性活动和工作的总和。在农村基层民主建设中，工作重心就是促进民主思想在农村地区的传播，提高农民的民主意识和主人翁意识，推进村民自治建设。所谓村民自治，就是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行“自我管理、自我教育、自我服务”的一项基本民主制度。村民自治以村委会为组织载体，并由其代理村民处理村中大小事务，主要包括四个基本要点：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

墨江是全国唯一的哈尼族自治县，位于云南省南部、普洱市东部，东与玉溪市元江县、红河州红河县、绿春三县接壤，南邻江城县，西与宁洱县隔把边江相望，北与镇沅、玉溪市新平县相连，全县总面积5312平方千米，其中山区面积占99.98%。全县有哈尼、汉、彝、拉祜、布朗等25个民族，总人口37.91万人。其中少数民族人口28.5万人，占总人口的75%，其中哈尼族有9个支系，人口23.4万人，占总人口的62%，素有“哈尼之乡、回归之城、双胞之家”的美誉。2009年农民人均纯收入2198元，人均有粮380公斤。全县辖2镇13乡，有163个村民委员会，5个社区居民委员会，2339个村民小组。163个村“两委”组织健全，共设有村级党支部委员会163个，村支委委员940人，其中女支委109人；选举产生党支部（总支）书记157人、副支书58人，其中女支书8人、副支书6人；有5个村因暂时无合适支部书记（总支）人选，由乡（镇）党委直接从机关优秀党员中直派。按照正式党员总数达到50人以上的村改设党总支的要求，全县共设置党总支45个，占27%。全县共选举产生村民委员会主任163人、副主任221人、委员510人，其中女主任3人、副主任25人、委员115人。在全县163个村中有51个村实行书记、主任“一肩挑”，占31.3%。

调查结果显示：墨江县有163村建立健全了村级政务公开制度，占100%，其公开内容主要集中体现在财务、集体事务两方面；有163村成立了村级民主理财小组；占100%；在村级重大事务的决策上，通过随机对5个村的调查走访表明，有3个村对村级重大事务的决策一律按村民会议讨论通过后由村委会决定的程序进行，占所走访村的60%，有2个村则一律由村委会决定或按照乡（镇）领导的意图进行，占所走访村的40%；在民主监督方面，全县仅有81村设有专门的村务公开监督小组，占50%，一半以上的村民对村委会的监督基本处于空白状态。

就当前墨江县的总体来看，该县新农村建设中的管理民主上取得了一定成就，出现了一些可喜的进步：一是落实了“选举权”。全县15个乡镇的163个村，均实行“两推一选”办法民主选举产生村党支部，村委会班子全部由选民直接提名候选人，以无记名、差额选举的方式直接选举主任、委员。二是落实“知情权”，村里的事情让村民知道。通过随机对10个村的村民走访表明，有80%的走访对象基本了解村内重大事情的执行情况，但普遍表现为不知道如何决策和怎么决策。三是落实“参与权”，民主管理制度得到不断完善。依据法律法规，结合本地实际，全县有80%的村统一制定了村民自治章程、村规民约和民主议事制度、村民代表会议制度等，把农村经济管理、社会秩序管理、村级组织建设和管理融为一体，形成综合配套、内容完备的制度体系。

但是，在实际的村级管理民主中也时常暴露出一些问题，有些还相当严重。一是如何落实好“民主决策权”的问题，即如何解决好公益事业中的事难议、议难决、决难行的“三难”问题，如何把决策权交给群众，实现“为民作主”到“由民作主”的转变。二是如何落实好“民主监督权”等问题。这些问题严重的阻碍了新农村建设中的管理民主的推进，阻碍了村民当家作主权利的实现，是与社会主义新农村管理民主的本质背道而驰的。

二、墨江县农村推进管理民主的难点

1、民主选举的难点。在对墨江县有关村的调查中，笔者发现突出问题有两点：一是村级领导民主法治意识和能力有待提高。一些村干部集体领导、民主决策意识淡薄，工作方法简单，习惯了传统的管理模式，认为如果充分发扬民主，就难以集中，难以贯彻领导意图，用传统方式管理省事，利于稳定；少数村两委工作思路不清，发展农村经济办法不多，在发展村级集体经济方面显得力不从心；部分村干部素质不高，驾驭市场经济和带领群众致富的能力低，对所从事的工作责权不明，有利的事情，大家都争着干，要负责任的工作能拖则拖，即使做也只是敷衍塞责，作风飘浮，工作不到位，相互推诿扯皮，整体工作推不进；村民自治运行机制不完善，村民自治一定程度上处于一种半瘫痪状态。二是村民的民主权利意识较弱，直接体现就是民主参与选举的热情不高。在对全县100名村民进行的抽样调查显示，村民中有7名认为没有必要参加村级选举，认为参不参加都一样的有15人，有必要参加的70人，观望态度的8人，近30%的村民对选举持冷漠态度。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”，它包含着农村管理的主体是农民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权利，村民对选举漠视等于放弃了法律规定应该享有的民主权利。在墨江县，多数农民只关心自家承包的几亩地，对村级事务的关心度大大降低，多数农民放弃知情权、参与权，更不要说行使管理权、监督权。他们认为讲民主，只不过是搞形式，只不过是按照领导意图行使民主权利，从而使得民主选举工作未能真正体现村民的意愿。

2、民主决策的难点。墨江县广大农村地区的村民会议和村民代表大会的召开，只是一般性的政策宣传会议或针对某件事的部署或工作安排，很少召开带着议题来组织村民讨论决策的会议，特别是在村级重大问题的决策上，没有按照民主决策的程序及时召开村民代表会议进行讨论决策，出现了决策不民主、办事不公开、工作不规范的现象。事难议、议难决、决难行的“三难”问题严重困扰着农村公益事业的发展。因此，如何把决策权交给群众，实现“为民作主”到“由民作主”的转变，已成为落实“民主决策权”问题的重中之重。

3、民主管理的难点。民主管理是管理民主的重要环节，主要体现在村规民约和村务公开。村规民约对规范村民行为，提高村民素质，建立和谐社区关系具有重要的作用；村务公开是管理民主的重要基础和组成部分，农民可以通过规范有序地参与村庄事务，合法而理性地表达自己的利益和要求，不仅享有了平等、广泛、民主的政治权利，也有助于实现其根本利益。通过调查发现，墨江县在社会主义新农村建设中，村民民主管理的难点突出表现为两方面：一是村规民约建设相对滞后，其制定、修改过程，没经村两委代表议事会讨论通过，仅靠少数人或文书一人“闭门造车”形成，且缺乏民族、地域特色，在其实施过程中，时有执行不力的现象发生。二是村务公开不够规范，其公开的内容流于形式，内容单调，程序混乱，有很大的随意性。由于担心村务公开会削弱手中的权力，部分村级领导对村务公开有抵触情绪，对一些涉及广大群众切身利益的国家强农惠农政策、土地征用、村内各项资金使用情况、农村集体资产和资源处置情况等关键内容，不敢公开或公开不到位，有些村导致村务公开变为“花瓶摆设”，难以发挥其实效。

4、民主监督的难点。就墨江县农村目前的情况而言，无论是民主监督的广度还是深度都只能算是在“初级阶段”，民主监督的渠道单一，多是事后监督，而且监督效果不佳。由于机构的缺失，使得广大村民民主理财制度难以建立起来，导致农村基层民主评议村级领导工作难以落到实处。民主监督实际上是一种农民对村官的监督。既没有固定的监督形式，对被监督对象也不具有强制权。因此，只有用法律手段来进行监督和督导，纠正其违法行为和责任，才能达到民主监督的真正实效和意义，使民主理财、民主评议等民主监督达到较好的实际效果。

三、墨江县农村实现管理民主困难的成因

1、经济发展水平较低。农村经济发展缓慢，村集体经济薄弱是墨江县农村实现民主管理难的根本的原因。据统计资料，全县村集体收入大部分村年收入几乎为零，大多数村级集体收入低下，可支配收入较少。截止2009年底，全县163个村中负债面达12%，村级组织的这种经济状况，不仅使基层干部工作举步维艰，也使农民群众对基层组织的满意程度大大降低，信任度也日益下降，长此以往，农村组织的生存问题将成为亟需解决的首要问题。

2、教育落后和科学文化水平低。墨江县农村人口受教育程度过于低下，全县人口的平均受教育年限仅为7.2年，落后的农村教育体系是制约新农村建设的主要瓶颈因素。以升学为价值诉求的基础教育弱化了文化素质的培养，农村职业教育和成人教育近于零，农村需要的农业技术教育以及各种职业技能培养没有得到有效的开展，广大群众对先进的科技文化的渴求得不到满足，使得基础教育与当地经济社会的发展需要严重脱节，导致农村劳动者素质偏低，在很大程度上阻碍了村民在村级事务活动中的民主意识。

3、村民政治参与能力存在较大差异性，部份村民政治情感冷漠，且政治价值取向多元化。一些村领导班子成员宗旨观念淡薄，服务意识淡化，工作方法简单，为老百姓服务的观念不强，思想观念陈旧，政策水平偏低；部分村民民主意识薄弱，民主意识不高，民主意识狭隘，民主意识脆弱，视村委会的职能和地位为权力机关，仅看到了眼前的利益，没有看到自己的长远利益，行使自己的民主权利以本家族、本派别的利益作为评判的标准，不能很好地依法独立履行自己的民主权利。

4、少数村寨宗族势力和封建迷信仍发挥着一定的作用。受中国传统封建政治文化中“民本君主”思想的影响，墨江县广大村民的政治认同感、政治支持感和政治容忍感尤其强烈，自主意识和参政意识特别薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。另外，传统儒家文化伦理本位、家族本位思想和封建残余宗法文化在中国存在了几千年，观念已在广大群众脑海中根深蒂固，不可能在短时间内消除。这些体现在选民思想中则为朝中有人好办事，自家人“当官”总比别家人好。各宗派通过介入选举过程，力图控制村委会，在村委会里培植、安插自己的代理人，把代表着全村公共利益的村委会变为维护本族利益的私家机构，以达到控制村务的最终目的。

5、具体政治体制和机制不健全，且乡镇政府对村民自治干预过度，村民意志极易被曲解。调查表明，阻碍村民实现自治的绊脚石，正是由于缺乏一整套行之有效的民主管理运行机制，由于缺乏对村干部在思想意识、行为准则和工作方法的长期指导和监督，致使一些村干部忽视自己的工作作风，逐渐脱离群众，导致组织意图和村民意愿产生冲突。有些乡镇对村委会的行政干预明显过多，为了达到支配和控制村委会的目的，将村两委班子纳入自己的控制“轨道”进行领导，作为“行政村”，发布命令，严重干扰了村民自治进程的推进。

四、推进墨江县新农村管理民主进程的建议

1、进一步提高村干部的民主法治意识和村民的民主权利意识。加强宣传教育，增强干部群众的民主意识与法制观念，着力提高干部群众的民主素质。一是从培训村两委干部开始，逐渐扩大到对群众进行培训，有效地发挥党员干部的“传、帮、带”作用，向广大群众宣传党的知识、党的方针政策、传授实用技术，按照“农民迫切需要，乐于接受”的原则，灵活设置课程。二是努力提高农民的民主素质。通过开展文化教育，提高农民对民主的理解能力和接受能力；通过开展民主参与的权利意识教育，使农民树立民主参与、当家作主的权利意识；通过开展自由、平等的民主观念教育，使农民强烈认识到自己利益、权利的主体性和不可侵犯性，树立较强的民主责任感。三是要开展民主知识和民主技能教育，使农民了解民主活动的基本规律和基本原则，懂得民主活动的规则、程序和技能，从而有效地行使自己的民主权利。四是要通过民主实践提高农民的民主素质。要引导农民积极参加民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动，充分调动广大村民民主参与的自觉性和积极性。

2、大力发展民族经济，破除各种旧习俗和陈旧观念，提升各民族的科学文化水平。一是要加快农业和农村经济发展，逐步改变贫穷落后的面貌，千方百计增加农民收入，不断发展壮大农村集体经济实力，夯实农村基层组织的物质基础，增强村两委为群众办实事、发展公益事业的实力，为农村民主政治建设的开展提供必要的物质保证。二是要充分利用县委党校、职业技术学校等教育阵地，在深入宣传党的各项路线、方针和政策，法律法规等知识的同时，聘请相关农业科技人员，进村入户手把手指导干部群众学习农村实用技术，提高村民的科技增收能力。通过加强对各少数民族群众的学习培训，提高劳动者的科学文化水平，破除各种旧习俗和陈旧观念。

3、健全村民管理决策机制。一是实行“一事一议”制度，规范议事的程序和监督的办法，切实加大政策宣传力度，真正将“一事一议”制度落到实处，提高村民的参与热情。在农村“一事一议”的筹资筹劳过程中，必须坚持量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开的原则。“一事一议”要按政策规定办事，制定好预算方案，开好群众会议，控制好议事范围，充分尊重群众的民主权力，做到能议成的事就办，议不起来的事就不办，使农村“一事一议”工作在和谐、有序的氛围中开展工作。二是规范村级民主决策的程序。要从深化村务决策机制入手，以规范村民代表会议为重点，建立和完善村民代表会议议事规则，从制度上保证村民的民主决策权。凡是涉及与群众密切相关的事项，都实行民主决策，由村“两委”联席会议商议后，提交村民会议或村民代表会议讨论决定，并做到会前向村民广泛征求意见，会后公布表决结果。在召开村民代表会议前，村民代表主动征求村民的意见，让村民代表真正代表村民的意志，通过广泛征求群众意见，酝酿是否切实可行。遇有重大事项，根据村党支部、村民委员会的提议，随时召开村民代表会议，按照民主集中制的原则和少数服从多数的原则作出决策，决定重大问题要进行票决，获得应到会正式党员半数以上赞成票方可通过。意见分歧较大，一时难以决定的事项，先缓议，待意见基本一致后，再讨论表决或请示上级组织裁决，从而使村干部能更好地为群众办好事、办实事，让群众得到更多的实惠，从根本上维护群众的切身利益。即是说，通过实行民主决策，实现村策村民定。

4、加强村规民约建设，完善村务公开制度，健全责任追究运行机制。一是高度重视村民自治章程、村规民约和村内有关制度的制定、修改。由村民委员会根据本村实际提出初步方案，村两委会议研究形成意见，交两个代表议事会讨论通过后，由村民委员会组织实施。二是真正变“能人治村”为“制度治村”，进一步发挥制度中的民主自治作用，促进农村社会长治久安。三是完善村务公开和民主管理制度，解决村务不公开、管理不民主的问题，坚持把群众最关心、反映最强烈的问题作为村务公开的重点，以财务公开为切入点，不断丰富村务公开的内容，坚持重大事项向村民公开，保证村务公开及时便捷、全面真实，做到“我决策、你管理，你办事、我监督，你服务、我放心”，给全体村民一个“明白帐”，有效调动群众参政议政的积极性。四是建立健全一套科学有效的责任倒查机制，明确各项责任分解情况，细化责任追究惩治标准。以严谨的制度规范村干部的工作，密切干群关系，促进农村稳定和经济社会的全面发展。

5、拓宽全方位的民主监督渠道，构建民主监督的长效机制。一是要在保证“坚持领导不包办、把握方向不旁观、保障自治不违法、支持工作不拆台、保持监督不放松”的前提下，强化民主监督，从村民代表中选举出民主监督员，成立民主监督领导小组，完善对农村事务、农村财务、农村干部队伍的系列监督机制。二是要继续加强对村两委班子的教育、管理和监督，从目标管理、民主监督、评比表彰等方面加强对农村基层干部的规范管理。凡是涉及村民普遍关心的重大事项和热点问题，都要列入监督范围，必要时通过村“两委”联席会议讨论决定，坚持民主集中制原则，防止个人专断和暗箱操作。对关系群众切身利益的决策决定，要广泛听取群众意见，集中群众智慧，使决策决定既符合政策法规的规定，又顺应群众意愿，使决策决定公开透明。三是要不断完善村务公开制度，通过明确监督内容，将村务、财务及党务工作的有关内容，列入民主监督范围，并将其作为村务公开的重点，让群众了解，接受群众监督。四是要通过建立健全各项决策管理程序和民主监督长效机制，为广大村民行使监督权利创造良好的条件，充分调动人民群众参政议政的积极性和主动性。

C912.82

A

1671-2994（2011）05-0050-04

2011-08-19

王 靖（1961- ），男，云南曲靖人，中共云南省委党校科社教研部教授。研究方向：科学社会主义与政治学。

牛存勇（1952- ），男，云南丽江人，中共云南省委党校研究生部副教授。研究方向：经济学与民族地区发展。

责任编辑：陈文兴