边疆民族地区农村社会治理的特殊性探析——以云南省临沧市为例

孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临沧 677000）

边疆民族地区农村社会治理的特殊性探析
——以云南省临沧市为例

孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临沧 677000）

作为云南边境的临沧市，面对着农村社会的整体发育水平偏低、境外干扰因素多、各民族发展不平衡等问题。但在各级党委的正确领导下，在农村采取了构建网络、推进组织体系科学化、创新载体、使对农民的服务经常化、充分发挥国家机关的职能作用等措施，并取得了较好的效果。从临沧市的经验看，要实现边疆民族地区的高效治理，必须正确处理乡级政权和村民自治的关系；注重发挥社会组织的协同参与作用；加强法治的功能。

临沧市；边疆民族地区；农村社会治理；特殊问题；实践；启示

所谓治理：“是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。①从近年来发生的一系列事情看，对中国这样一个多民族大国而言，在相当长时间内，边疆民族地区农村的治理，是关系到边疆稳定、民族团结和社会和谐的大事。所以，本文以地处云南西南边境的临沧市为例，对此问题提出一些思考。

一、临沧市农村社会治理面临的特殊问题

临沧市地处云南省的西南山区，总面积24469平方公里，与缅甸间的边境线有290.76公里，辖临翔区及永德、耿马、云县、镇康、双江、凤庆、沧源等1区、4县、3自治县，城镇化率29%，彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、苗、德昂、景颇等11个世居少数民族，占总人口的40.1%，是一个典型的集边疆、民族、山区为一体的地区。由于这些原因，其在农村社会治理上，面临着一些边疆民族地区特有的问题。

1、农村社会的整体发育水平偏低。临沧市地处云南边疆，是解放后由大理、保山、思茅等地区各划出一块边缘地带组成的新区，2003年这块新区的名字由临沧地区改为临沧市，很多地方属于直过区。改革开放以来，临沧市经济社会取得了快速发展，但整体上依然比较落后并影响着社会的发育。一是农村依然贫困。2010年，农民人均纯收入比“十五”末增加了137.7%，达到3200元，但同期云南省的平均数已经是3952元，全国为5919元；2010年城镇居民人均可支配收入12500元，增加了67.8%，而全省、全国分别是16065元和19109元。截止2010年3月底，全市共有农业人口197.88万人，人均纯收入840元以下（含840元）的低保对象50.9971万人，占农业人口的25.77%。二是农村社会组织功能发挥有限。尤其是基层公益类社会组织作用发挥不平衡。据有关调查显示，临沧市大约有30%的新农村理事会没有很好发挥作用，50%的理事没能“理事”，100%的新农村理事会没有经费来源。其他如老年人协会、养殖业、种植业协会等，发挥作用微乎其微。三是农村集体经济相当薄弱。由于全市发展水平的滞后，临沧市集体经济发展很慢。到2009年底，发展得比较好的云县每年也只创收39.67万元，家底十分薄弱。四是村民自治能力弱。由于村集体经济过于薄弱、政府也拿不出更多的钱来补贴、青壮年人大规模外出打工或就学，造成很多地方找不到村组干部和村党组织成员的优秀人选。而随着农村的发展，村民与村委会及小组的关联度大大降低，使村党组织、村委会甚至基层党委政府的动员力度明显下滑，增加了农村治理的难度。五是农村劳动力转移带来了诸多社会问题。在农村富余劳动力转移中，临沧市总体上属于输出区，特别是近年来“临沧保姆”成品牌且零返乡②，大量青壮年人外出打工，对乡村社会产生了观念的、经济生活的、性别比例及婚姻的巨大影响。沧源自治县勐懂镇龙乃村，女青年外出达60多人，30—50岁的单身男子则多达100多人，占全村总人口1247人的8%。

2、境外干扰因素多。随着国家的不断开放，特别是建设面向西南开放的桥头堡战略纳入国家“十二五”规划，临沧市地处边疆的前沿优势会逐渐体现出来，但在相当长的时间内，境外对临沧市农村的影响并非完全正面。一是境外势力间的缠斗干扰边境农村的安宁。隔着290多公里的边境线，是缅甸国果敢、佤邦和政府军三股势力胶着缠斗的地方，这就会造成在某个预想不到的时候，对面国家几股势力的互殴殃及我边民。2009年8月8日，缅甸政府军与果敢军对峙，进入临沧市境内避难的人员最多时达到30000余人，严重地干扰了临沧市边境地区的社会稳定和生产生活秩序。二是影响农村治安的因素增加。由于地处边境线，包括枪支弹药在内的管制器械比别处易得，也给临沧市农村治安带来了相当多的负面影响。在临沧市公安机关2010年的专项行动中，就破获涉枪犯罪案件45起，抓获犯罪嫌疑人44名，缴获各类枪支44支，制式子弹381发。另外，根据中国的体制，边境一线的治安是由边防公安负责，也影响着某些工作的协调。三是毒品和艾滋病的渗透。随着边境的开放，临沧市逐步成为毒品和艾滋病受害比较严重的地区。毒品方面，仅2010年全市就查破毒品案件1140起，抓获犯罪嫌疑人1382名，缴获各类毒品1001.33千克，打掉贩毒团伙91个。艾滋病方面，自1990年首次在耿马县孟定镇静脉注射吸毒人员中检出4例艾滋病病毒感染者以来，虽然在防艾问题上取得了巨大成就，但艾滋病仍然有所传播和蔓延。四是跨境婚姻不断增加。据统计，2009年底以前，全市有边民婚姻3888对（到中国定居的数据），2009年办理160对，2010年1-6月办理152对。这些边民家境都比较贫困，文化素质极低，办证率只有41%，将影响着这群人将来对各种与公民相关权利的享受。但如果硬性驱逐，不仅不人道，还可能使边民家庭进一步陷入绝境，并激化边民与政府的矛盾。

3、各民族发展不平衡，也在一定程度上影响着农村的治理。临沧市这样的边疆民族地区的发展不平衡问题，既包括与内地发展的不平衡，也包括域内各民族之间的不平衡，这两种不平衡对农村社会治理的影响都是深刻的。一是提高广大干部的依法行政能力难。据有关部门2009年的调查，临沧市部分干部在依法行政问题上普遍存在着只满足于部门法，“见子打子”，缺乏综合学习和运用法律法规规范行政行为的意识和素质。在政府信息公开问题上，到目前为止，有的部门和乡镇，公布的最新信息还是2009年的。二是司法力量不足。按规划，全市应设置19个人民法庭，但2006年动工建设8个时，就有缺口资金149.43万元，第二批的建设力不从心。另外，还存在着法院领导班子中主体民族成员数量过少、素质偏低、年龄偏大的问题。三是小城镇发展能力弱。由于临沧市市场经济发育水平低，2010年城镇化率只有29%，在城镇化中发挥重大而特别作用的小城镇建设难度非常大。如永德县的小城镇，一般都在集贸市场的基础上形成，面临着基础设施落后、经济总体效益不高、对外开放水平较低等问题。四是个别族群的体质有待提高。有的少数民族群体，由于有早婚习惯、不与外族通婚等原因，体质下降严重。有人对临沧市临翔区南美拉祜族乡1418名成年拉祜族人身高进行测量，发现男身高在150—159.9cm的有453人，占被测总数的59.37%;女身高在140—149.9cm的257人，占被测总数的39.24%。

二、临沧市推进农村社会治理的实践

基层工作千头万绪，但每一项基层工作都涉及组织、队伍、载体、阵地四个方面的建设问题。近年来，临沧市各界在党委政府的坚强领导下，认真贯彻落实中央和云南省关于社会治理创新的要求，在农村社会治理进行着坚韧不拔的努力，维护了边疆的稳定和各民族间的两个“共同”和三个“离不开”，取得了显著的成效。

1、构建网络，推进组织体系科学化。一是强化基层党组织的引领作用。临沧市坚持把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿于农村基层党组织活动的始终。结合村“两委”换届工作，按照产业相近、地域相连、规模适度、分类治理的原则，进一步优化组织设置，深入开展“我是党员我承诺”的主题实践活动，积极推进基层党组织“五好”示范点建设，充分发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。二是配强带头人队伍。临沧采取各各种措施，努力建设善谋事、会干事、干好事的村级领导班子。注重从乡村优秀人才中推选村干部，2010年新当选的村“两委”班子成员中，有致富带头人5274名；鼓励国家公职人员回原籍参加村干部竞选，共有162名国家公职人员当选“四职村干部”；积极培养选拔大学生“村官”进入村级班子。2010年临沧市共有138名大学生“村官”通过选举或组织任命党内职务进入村级班子，其中3人担任党支部书记。三是积极探索边疆农村组织建设的新模式。临沧市努力探索实践农村组织建设“三延伸五服务”模式。“三延伸”指把活动场所、农民服务点、远程教育站点向自然村和村民小组延伸。“五服务”指通过阵地的延伸，努力为农村党员干部和群众提供政策法规宣传、文化科技培训、医疗卫生、社会保障和日常需求等服务。这不仅帮助政府提高了社会治理的水平，还为社会组织的成长营造了良好的氛围和空间。

2、创新载体，使对农民的服务经常化。一是搭建多种工作平台，抓好各项社会建设。在乡（镇）和撤乡并镇后的原乡政府所在地建立89个农民服务站，在村委会和人口集中的自然村建立1074个农民服务点。二是建好活动阵地。至2010年底，临沧市实现了全市村级组织活动场所全覆盖，共建成远程教育站点1014个，实现了远程教育网络全覆盖，进一步推进基础设施完备化、治理队伍专业化、站点治理规范化、教育培训经常化、教学载体多样化及学用效果显现化；依托活动场所、远程教育、各级党校、创业基地等培训阵地，广泛开展形式多样的教育培训活动。三是积极探索完善基层党内民主机制，推进村民自治的制度化和科学化。在897个村全面推行了“四议两公开”工作法，对3567项重大村务进行了村民公决；规范“三会一课”、党员民主评议和教育治理等制度，全面推行党务村务公开；进一步细化了党务、政务、村务民主决策制度，做到重大事项党员先知、党员先议、党员先行。四是建立关怀激励机制。建立健全“一定三有”的激励保障机制，推行“基础补贴+绩效补贴+村级集体经济创收奖励”的村干部结构性岗位补贴政策；通过个人缴费、政府补贴等方式，逐步建立村干部养老和医疗保险制度；制定村干部离任补偿政策，进而激发了村干部干事创业的内在动力。

3、充分发挥国家机关的职能作用，使临沧市农村经济社会发展有一个良好的公共条件。为使临沧市广大农村经济社会能够又好又快地发展，各国家机关根据自己的职能和权限，千方百计出力出策，在临沧农村社会治理中发挥了应有的作用。一是深入农村进行调研。临沧市各国家机关及部门都比较重视农村调研活动，其中，市人大调研组2010年5月以来，分别调研过“兴边富民”工程情况、农村低保工作、临沧市与毗邻国边民婚姻状况等，为人大发挥好在农村社会治理上的作用奠定了基础。二是积极争取上级党委政府的支持。2005—2007年，临沧市共争取到国家和省的资金补助5.21亿元，对口帮扶资金1081.6万元。正在实施的“兴地睦边”农田整治重大工程涉及临沧市沿边镇康县、耿马自治县和沧源自治县，建设规模40万亩，计划投资10亿元，项目实施后将新增耕地近3万亩。三是对各种违法犯罪活动保持高压状态。临沧市公安机关一直以来对所面临的形势保持高度警觉，并克服种种困难使违法犯罪问题得到有效控制。仅2010年，全市就立“八类”命案48起，破案48起，破案率100%；处理黑恶势力团伙9个，抓获团伙成员119名，破获相关黑恶案件53起；毒品案件1140起，抓获犯罪嫌疑人1382名，缴获毒品1001.33千克，打掉贩毒团伙91个。四是充分发挥各类调解的潜力。到目前为止，全市建起了101个调解室，选聘了340名调解员，2010年，共调解一般矛盾纠纷1360起，预防恶性案件53起。各人民法院也充分发挥调解作用，其中镇康法院2008年至2010年5月，50件刑事附带民事案件中调解结案47件，占94%。

三、临沧市农村社会治理对解决同类问题的启示

在边疆民族地区农村社会治理上，临沧市毫无疑问是成功的。特别是在2009年“8.8”事件中，镇康县红岩村的党支部书记毕世华领导基层党员干部及广大人民群众不畏艰险，全力以赴为上级党委、政府分忧，说明临沧农村社会治理的成就得到了边疆地区农民群众的高度认同。从临沧市的经验和我国边疆民族地区的实际看，边疆民族地区农村社会治理，必须按照城乡统筹的要求做好以下几个工作。

1、正确处理乡级政权和村民自治的关系。要根据边疆农村社会的实际，统筹协调，努力使乡镇政权、村民委员会及村党组织各尽其责。一是对村民自治问题保持足够的耐心。村民自治是我国发展民主的重要环节，而农村、特别是边疆民族地区农村，由于经济社会发展水平较低，人们关心公共问题的意识和承担公共责任的能力都比较弱，在自我教育、服务和管理问题上肯定都会长期存在问题。因此，我们必须拿出足够的耐心，并积极创造公共条件，使广大村民逐渐学会依法定或约定的程序，进行自我纠错，从而使参与积极性的增长与制度化水平的提高程度相匹配。二是从农民的需求出发，重构乡镇的职能机构。明确乡镇政府、职能部门必须独立承担的行政治理职责，加快建设服务政府，充分实现政府职能的收放结合，并将政府职能向公共服务与社会治理领域集中，使公共服务职能成为政府的核心职能，实现乡镇干部由原来的“领导者”、“治理者”向“服务者”转变；要在弱化乡镇政权过多经济职能的同时，努力化解乡镇债务，改变五脏齐全的状态，逐步使乡镇有能力为广大农民和各种组织提供服务。三是强化村民自治组织的功能。结合“服务性政府”的创建，要努力使乡镇政府从“治理”转变为农村提供服务为主，从抓微观转变为抓宏观，从包办代替转变为提供指导，为边疆民族地区村民自治组织松绑③。在新农村建设、土地整治、农村土地流转相关项目的实施中，要充分考虑自治组织的实际承受能力，不能不切实际地要求他们承担他们无法承担的职责。某些处于边境线、对守望领土关系重大的村组，应当通过财政转移支付、低保普惠化、更多的补贴等措施，使他们得到实惠，从而安心居住在边境一线，在边境有警讯的时候，迅速通过顺畅的渠道报告给职能部门。四是加强农村基层党组织建设。要在选好书记、配备必要资源的同时，把党的基层组织的功能定位在确保党的各级组织更好地联系人民群众，使人民群众的意见、建议、想法能够顺利地上传到党的各决策层。为此，应该在各党支部配备必要的互联网终端，教会书记和广大党员收集和上报舆情，但很多成本不是边疆民族地区所能负担的，各方面必须高度重视，积极支持。

2、注重发挥社会组织的协同参与作用。如何培育和治理社会组织，是深化边疆民族地区农村社会治理体制改革的重要内容。一是转变观念，正确认识社会组织的积极作用。要充分认识社会组织在基层农村社会治理和服务中的组织引领、协调整合、示范带动和排忧解难功能，充分发挥其反映社会诉求、规范社会行为、化解社会矛盾、提供公共服务、促进社会发展等方面的积极作用。特别是对于临沧这类深受毒品和艾滋病危害的边疆少数民族地区，积极培育社会组织，加强各种专业服务是新时期服务边疆民族地区经济建设的一条有效途径，是实现边疆民族地区农民自我决定、自我教育、自我发展、自我治理“新型社会空间”的重要力量。二是加强对民间组织扶持、培育的力度，为民间组织的发展提供条件和保障。对于农民自发建立的合作组织，要通过制度确立他们的性质、地位，并给予必要的扶持和保护。政府有关部门可以制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面的优惠政策，如对于民间社会服务组织从事社区服务活动，在区别认定后给予免税、减税等优惠政策，以鼓励他们投身于农村社区公益性、低偿性服务。对于基层农村社区所必须的社团活动，政府可以给予一定的经费支持，还可以为社会组织在社区的服务活动提供场地支持。三是加强对社会组织的治理和监督，保证社会组织的健康有序发展。要改变目前“重登记、轻治理”的局面，完善法制监督、政府监督、社会监督、舆论监督和自我监督相结合的监督体系，不断健全登记治理制度，探讨基层农村社会组织备案制度，引导社会组织规范运作，加强社会组织自律建设，加大对违法违规社会组织和非法组织的查处力度，健全社会组织退出机制，维护社会组织的良性发展秩序。

3、强化法治的功能。由于高山阻隔、交通不便；教育滞后、人口素质低；经济落后、发展能力低等原因，边疆民族地区的共识可能会相对较少，所以，树立法制的权威，把法律变成各民族最大的共识，是实现长治久安的核心环节。一是建立和完善矛盾纠纷滚动排查和预警机制。各级政府要针对所在地区农村社会治理中的多发性民间纠纷，群众关心的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，建立矛盾纠纷滚动排查机制；加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制。二是强化调解机制。边疆民族地区的一些民间规则在较长的时间内仍会在农村发挥重要的调整作用，因此，在加强各方面调节力量的同时，边疆民族地区人民法院应当更加重视发挥调解的功能，对于适用调解的案件，广大法官应当按照最高人民法院2008年确立的“调解优先、调判结合”的工作原则和2010年《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，努力熟悉边疆民族地区的语言和民俗，增强说服力，从而通过“大调解”形成社会的治理合力，及时有效化解基层矛盾，实现案结、事了、人和，给各类调解主体树立榜样。三是对各类违法犯罪保持必要的高压。边疆民族地区面临着独特的治安问题，因此，对于各类包括外国人在内的违法犯罪，加强专政力量，适时地发动严打，会使很多有犯意的人不敢恣意妄为。对宽严相济的刑事政策要有正确的理解，不能被西方某些所谓的人权意识蛊惑，错误地纵放穷凶极恶之徒逍遥法外，从而增强国家机关的公信力。四是特别注意对农民合法权利的保护。农民总体上来说是弱势群体，边疆民族地区尤甚。而随着经济社会发展、桥头堡建设的推进、以及土地的整治和流转，大量的项目需要征地或移民，能对相关农民的正当利益给以充分保护，将会使他们更深切地感受到法律的温暖并产生敬爱。

注释：

①俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第5页。

②杨志明：《加强和创新社会治理党员干部学习参考》，人民日报出版社，2011版，第93页。

③张金鹏：《乡村少数民族社区的制度建设研究》，《宁夏大学学报（人文社会科学版）》，2010年第5期。

D912.37

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1671-2994（2011）05-0169-04

2011-06-18

孙 卫（1979- ），女，云南临沧人，中共临沧市委党校基础理论教研室讲师。研究方向：农村法治。

责任编辑：陈文兴