从日本“夫妻驻在所”制度谈我局“居家式”驻站警务点的建设

李竹勇

(上海铁路公安局，上海200071)

随着中国铁路迈入高铁时代，铁路公安机关维护旅客生命财产安全和保障铁路运输生产安全的责任更加重大，任务更加艰巨繁重。据统计，今年京沪、宁杭、杭甬、合蚌四条高铁开通后，全局营业里程将增加1241.7公里，达到8189.7公里，车站增至654个，值乘列车增至412对。对照铁道部公安局对我局工作量的测算，警力实际需求为9068人，缺口3000多人。为有效缓解我局“日益繁重的公安保卫任务与日益紧张的警力”这一基本矛盾，合理调整线路民警勤务，稳定线路民警队伍，进一步提高线路治安管理质效，笔者从探讨日本“夫妻驻在所”制度入手，思考我局“居家式”驻站警务点的建设。

一、日本“夫妻驻在所”制度概况

日本的现代警察制度起源于明治维新时期，发展于二战以后，到20世纪70年代形成了具有日本特色的现代警察制度。驻在所制度是日本警察制度中的特色之一，许多国家和地区纷纷到日本学习、借鉴此种制度。

(一)驻在所的历史

日本明治维新以后，经济迅速发展，与之相生的日本社会治安状况也逐渐恶化。为维持东京的公共秩序，1874年成立了东京大都市警察局。同年，在东京的主要十字路口和其他特定区域建立了驻在所。1881年，东京大都市警察局决定用岗亭替换东京所有的驻在所，并把名字改换成交番。1888年，日本内政部向所有辖区(东京除外)发布了一个行政法令，要求在各地区的每个乡镇和村庄都建立驻在所。在法令颁布之后，日本警力从集中在城市地区向广泛部署到全国各个地区转移，在没有显著增加人员的情况下，实现了警察对全国区域的控制和治理。截至1897年，日本共有1225个交番和11047个驻在所，逐步形成了城市地区设立交番、乡村设立驻在所的制度。交番，相当于我国的公安派出所;驻在所，类似我国的社区或农村警务室。随着社会发展和城市、农村布局的改变，交番和驻在所数量也相应调整。目前，日本全国共有交番6500多个、驻在所7800多个，是全国城市、村庄总数的5倍。

(二)“夫妻驻在所”基本情况

规范的驻在所一般要求有118㎡，其中41㎡作为办公区域，77㎡作为警察及其家属的住宅。在警力配置上，每个驻在所只配备1名警察，且为中年男性。俗话说“夫唱妇随”，日本人把源于我国唐朝的伦理风俗“发扬光大”，造就了一代代大男子主义的大丈夫和千依百顺的日本媳妇。相当一部分日本妇女在婚后便告别职场，专心在家相夫教子，甘当家庭主妇，其中也不乏一些警察妻子。许多驻在所警察索性举家搬进了驻在所，以所为家，既便于开展工作，也便于照顾家庭。丈夫当了“村官”，住房、妻子的就业问题也得到解决，大大刺激了警察主动往基层“钻”的热情。但这种现象并非强制要求，政府和警察本部默认这种行为并给予警察妻子一定的补贴。目前，日本绝大部分农村、市郊都实行了“夫妻驻在所”制度。

(三)“夫妻驻在所”的优点

驻在所制度的出现，使得警方可以把警察广泛部署到整个国家的每一个社区、每一个村庄，使警察能够掌控每个辖区的治安情况，听取、满足和解决居民的意见、需求和困扰。保持和居民的接触，能够更好地引导警察开展执法活动，更好地预防和阻止犯罪。“夫妻驻在所”制度的实行，一方面解决了警察与家人长期分居的问题，另一方面，由于其家属的入住，成为社区的新“居民”，警察在日常生活中能广泛接触社区居民，在闲谈中可以获取一些情况信息。特别是驻在所警察外出巡逻或处理紧急事件时，其妻子就在所内接待居民，在力所能及的情况下代为处理一些事务。当然，日本的犯罪率长期处于低水平，农村驻在所警察的工作比较清闲，也是有了家室的警察乐意到基层、到驻在所长驻的原因。

二、日本“夫妻驻在所”制度值得借鉴之处

(一)政策支持

日本政府和警察高层高度重视和支持是“夫妻驻在所”得以普及的重要原因。以冲绳县“夫妻驻在所”为例，除对驻在所配置必要的警务装备和生活设施外，每月协助丈夫处理驻在所公务11日以上未满21日的妻子可获得39500円(相当于人民币3175元)的补贴，超过21天则得到79000円(相当于人民币6350元)的补贴。受到这一启发，铁路公安机关建设“居家式”驻站警务点必须在办公、居住用房和硬件设施、经费补贴等方面提供必要的保障，切实解决驻站民警长期远离城市、夫妻分居以及生活不便等实际困难，创造拴心留人的驻站环境。

(二)精选对象

日本“夫妻驻在所”均在市郊接合部和农村地区，人选方面通常会挑选警队中已成家立业的中年男性。因为这个年龄层次的男人比较稳重、心态较平稳、具备一定的社交能力(也称群众工作能力)以及比较丰富的从警经验，一般的治安案件、村民求助，一人足以应付。而在铁路公安机关民警中，工作能力强的中年男警不在少数，但因存在妻子住在城市或市郊，工作稳定、收入固定，且子女就近入学方便等因素，愿意到“居家式”驻站警务点工作的可能相对较少。因此，要挑选合适的驻站人选，必须进行细致的调查摸底。

(三)警务运作

驻在所警察工作时间实行每周5天、每天8小时工作制，每4天安排一次“深夜勤务”(22时～次日5时之间，2小时为限度)，而实际上他们天天都在值班，随时准备为居民排忧解难，时刻准备处理各种案(事)件。闲暇时，他们还走村串户听取公众的意见，向辖区居民提供安全指导，其周到的警察勤务与细致入微的便民服务，为公众提供了良好的治安环境，也为日本警察工作提供了深厚的群众基础和信息来源。对铁路公安机关而言，线路民警的岗位职责决定其要经常深入沿线工厂、学校、公众聚集场所开展路外安全宣传，到耕牛户、废品收购站点、危险品贮运销单位等开展走访、回访，并随时准备处置各类线路治安案(事)件、督促整改线路安全隐患。因此，如何调整或科学设定“居家式”驻站警务点民警的勤务模式，要作为一项线路勤务制度改革的重要内容来研究，有效化解驻站警务点警力减少，影响线路治安管理的矛盾。

三、实施“居家式”驻站警务点建设的几点思考

2011年3月23日，公安局下发了《关于印发〈上海铁路公安局“居家式”驻站点工作暂行规定〉的通知》(以下简称《暂行规定》)，全面实施“居家式”驻站警务点建设。至于如何推进此项工作，笔者提出一些不成熟的想法与大家商榷。

(一)实施“居家式”驻站警务点建设必须认清重要意义

2008年以来，管内合宁、合武、甬台温、温福、沪宁、沪杭等多条高铁和铜九普速铁路相继开通运营，线路里程增加1272.5公里，车站增加62个，值乘列车增加126对。到今年年底管辖范围还将进一步扩大，线路增加1241.7公里，车站增加47个，值乘列车增加131.5对。然而，与日益繁重的公安保卫任务相比，警力却越加紧张，甚至呈负增长态势。2008年底全局共有在册民警6758人，到2010年底仅为6271人，年均递减达3.59%。广大民警长年累月超劳，正常休息无法得到保证，不少民警处于亚健康状态，加之其家庭难以照顾，或多或少影响到家庭的和谐，滋生抵触情绪。笔者认为，单求民警讲奉献、拼体力，不从队伍管理机制和勤务模式等方面进行改革和突破，不仅民警的身体状况难以维系，疲劳厌战情绪也很难平复，长此以往必将严重影响队伍战斗力，影响公安保卫任务的有效完成。因此，实施“居家式”驻站警务点建设是当前缓解警力紧张问题的一项重要举措，除了能够有效缓解上述这些矛盾和问题，更能使线路民警感觉到“驻站警务点是一个工作场所，更是一个家”，进而激发线路民警抓好线路治安管理的工作热情。

(二)实施“居家式”驻站警务点建设必须进行调查摸底

一要在全体民警中开展广泛宣传。要组织各基层派出所对公安局《暂行规定》进行记名式传达，使每一位民警都能详细了解《暂行规定》的内容，公安局、处职能部门和派出所教导员要及时进行解读、宣讲，使有意愿的民警能明晰有关政策和要求，积极报名参与。二要严格筛选申请对象。在搜集掌握广大民警意向的同时，还要准确掌握民警的工作能力及其家属的意愿，并对其家属年龄、职业、健康状况、简历等情况做好登记备案。对符合条件的民警，应由公安处在全处范围内进行公示，并填报“全局愿意携带家属驻站情况调查表”。三要严格确定拟实行“居家式”的驻站警务点。由于申请到“居家式”驻站警务点工作系民警自愿，非强制要求，所以确定合适的驻站警务点必须在办公用房、硬件设施符合条件，民警个人有意向的驻站警务点中选择。对符合要求，且只有1名民警报名的，原则上同意其申请;对有2名及以上民警报名同一个驻站警务点的，根据评选细则择优选定;对没有民警报名，但可以携带家属驻站的，公安处或派出所可在其他报名民警中调剂。

(三)实施“居家式”驻站警务点建设必须完善保障措施

“居家式”驻站警务点既是线路民警的办公场所，也是线路民警的家。因此，确保该驻站警务点能发挥拴心留人的作用，完善保障措施十分关键。一要改造用房功能。必须对现有用房的功能进行合理改造，明确办公区域和生活区域，特别是生活区域内要采取软、硬隔离措施，进一步划定卧室、厨房、卫生间等功能区域，从而使线路民警更能体会“家”的温馨。二要落实相关设施。除办公区保留和完善必要的警用装备、交通工具、办公用品外，生活区也要配备必要的生活设施。为此，《暂行规定》明确:每个驻站警务点必配双人床(含被褥)、衣橱、电饭锅、液化气灶、冰箱、空调、洗衣机、微波炉、电视机、热水器等10项生活设施。三要落实经费保障。让线路民警安心留守，甘于奉献，让民警家属甘愿相伴，除积极鼓励广大民警参与“居家式”驻站警务点，还要借鉴日本“夫妻驻在所”做法，给予随民警驻站的家属一定经济补贴。为此，《暂行规定》明确驻站达到或超过20天，确保民警休息时间能在驻站警务点的，给予全额补贴。根据管内各公安处的地区差异，每月补贴标准为1000～1600元不等。另外，每月还可实报实销不超过500元的水电煤气费。以蚌埠公安处为例，每个驻站警务点每月补贴合计1500元，该费用与蚌埠地区工薪阶层收入基本相当。

(四)实施“居家式”驻站警务点建设必须规范制度建设

由于“居家式”驻站警务点只有1名民警驻站，其岗位职责和勤务制度有别于其他“单警制”驻站警务点。同时，拟定的“居家式”驻站警务点可能原本是“一站两警制”或“两站三警制”勤务模式，实行居家驻站后，其勤务模式也必须进行适度调整。与此同时，对“居家式”驻站警务点民警的考核管理也将成为一个新的课题。笔者认为，一要制定专门的线路民警岗位职责。公安处和相关派出所要结合对“居家式”驻站警务点管辖线路定位和沿线治安状况，明确规定有效勤务时段，对包括基础调查、线路巡查、隐患整治、路外安全宣传等在内的具体工作，适度进行量化管理，从而确保其职能作用的发挥。二要制定专门的管理细则。民警妻子作为铁路民警的家属，尽管或多或少了解一些铁路安全常识，但随警驻站后，其人身安全尤为重要。因此，要专门制定管理细则，明确家属只需协助民警做好日常生活起居保障事宜，不参加巡线及其他警务或安保工作。当然，在非紧急状态和条件允许的情况下，可帮助民警作一些电话记录，处理一些群众接待等工作。三要制定专门的考核措施。公安处和派出所要实行动态考核管理，对“居家式”驻站警务点工作状况实行周、月、季度检查指导，有效监督警务点相关工作的运转。公安处每季度要进行一次考评:对成绩突出的，给予表彰奖励;对治安管理工作成效较差的，按规定考核，取消其居家驻站资格，并重新确定驻站民警。当然，此项工作刚刚开始运作，相关制度的建设还要在实践中不断探索和总结。