就业促进与社会保障制度化——我国被征地农民安置的途径分析

肖卜文，窦宝国

（1.湖南工业职业技术学院思想政治教育部，湖南 长沙 410208；2.南开大学周恩来政府管理学院社会学系，天津 300071）

就业促进与社会保障制度化
——我国被征地农民安置的途径分析

肖卜文1，窦宝国2

（1.湖南工业职业技术学院思想政治教育部，湖南 长沙 410208；2.南开大学周恩来政府管理学院社会学系，天津 300071）

近年来，随着我国城市化进程的加快，大量农用地被征收转为建设用地，由此出现了被征地农民这一特殊社会群体。如何妥善安排好被征地农民的生产和生活，以促进经济发展和社会和谐稳定，成为当前我国各级政府面临的亟待解决的问题。笔者首先对我国征地过程中失地农民的安置方式和安置中存在的问题进行了论述，然后从就业安置与社会保障制度化两个角度，提出了解决问题的对策思路。

城市化；被征地农民；就业；社会保障

目前，在工业化、城市化和现代化过程中，我国因土地被征用而产生的被征地农民约有7000万左右，其中一部分农民完全失去了土地。积极、妥善地解决被征地农民的安置问题，有利于维护被征地农民的正当利益，有利于促进经济发展和社会和谐稳定。但是，做好被征地农民的安置工作，不是一项一般性、临时性的工作，而是一项开创性的长期工作。要想妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，就必须对被征地农民的就业安置和社会保障做出制度性安排。

一、解决被征地农民安置问题的必要性与紧迫性

（一） 必要性

土地是人类最基本的生产要素，“政治经济学之父”威廉·配第就曾说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。可以说，土地不仅是农民得以延续后代的重要生活来源，而且是农民重要的生产资料，是农民获得社会保障的基础。“人口多，耕地少”是我国的基本国情，当前我国有七亿多农民依靠土地吃饭，土地保障就是他们的生存底线。毫不夸张地说，这些农民一旦失去了土地，也就失去了生活的基本保障。如果说，土地问题是三农问题中最基本的问题，由征地造成的农民失地问题及与此相关联的农民补偿安置问题，则是三农问题中最尖锐的问题之一［1］。

（二） 紧迫性

改革开放以来，随着我国城市化进程的加快，一大批农村集体土地被征用，一大批农民转为城镇人口，城市化趋势锐不可挡。然而，在这一进程中，我国传统的土地征用制度却屡屡损害农民这一弱势群体的合法权益。大量农民对我国的征地制度存在不满，常常阻挠征地、拆迁和施工建设。尤其是最近几年，随着广大农民保护耕地、维护自身土地权益的法律意识不断增强，由征地而引发的群众信访大幅度增加，权益受损群众频频上访以寻求合法诉求的表达。同时，由于违规征地、补偿款过低等严重损害被征地农民利益的事件越来越多，也使得群体性事件急剧增加，形成了诸多不安定、不和谐因素。

在未来10～20年，我国仍将保持较快的城市化速度，仍将有大量集体土地被征用，大批农民需要得到妥善安置。所以，如何切实做到依法征地、合理补偿和妥善安置，不仅关系到及时为我国城市化提供充足建设用地，关系到广大人民群众的切身利益，而且关系到我国社会稳定和经济可持续发展。

二、我国被征地农民安置过程中存在的主要问题

解决问题的前提是充分了解和认识问题。在我国，由于现行的征地制度存在的缺陷和实际操作中存在的混乱与偏差，以及安置方式简单、安置责任不明确等问题，常常使得农民的合法权益得不到有效保护，被征地农民的补偿、安置、社会保障等利益问题日益突显［2］，主要体现在以下三个方面：

（一）征地补偿中存在的主要问题

一是补偿标准不合理，补偿方式单一。补偿标准低、随意性大是一个很突出的问题。在现实中，虽然安置方式有很多，诸如招工安置、就地安置、供地安置、货币安置及保险安置，但为各地普遍采用的安置方式仍是货币安置，即把安置补助费一次性发放给征地农民。这种安置方式使得被征地农民的基本生活、就业和社会保障等问题缺乏有效的解决途径，被征地后农民的生产生活难以得到长期保障，易诱发社会不稳定因素，此外，也普遍存在补偿标准偏低、标准不统一的现象。

二是土地征收补偿分配款和使用规定不清晰。我国法律法规对于安置补助费的使用规定过于笼统，对征地补偿费如何管理使用都没有明确规定，造成各地对安置补偿费用的分配比较混乱，村级留用管理不规范。具体表现在：乡镇参与征地补偿费分配不合法；村集体留存比例过大；对留在村集体的征地款使用和管理缺乏有效的监督，没有建立起有效的农民对集体资产的监督制度，以致出现贪污、挪用、侵吞征地款等问题。另外，失地农民之间的分配也比较混乱，这些现象使得土地补偿费不到位，难以真正保障农民的生活［3］。

（二）被征地农民安置方面存在的问题

一是安置工作滞后，安置的制度和政策不完善。目前，全国多省市征地项目的安置还比较滞后，征地工作与拆迁安置农民工作不配套。如建设项目工程用地先报先征先用，而工程用地范围内涉及农村居民拆迁安置的规划较晚，导致办理上报征地手续晚、审批晚，安置农民的工作滞后。同时，由于缺乏完善的制度和政策，征地方在依法支付完补偿款后，就将不具竞争力的失地农民直接推入劳动力市场，所以农民对征地工作采取抵制态度，不愿将其土地贡献出来。

二是政府在促进有劳动能力和就业愿望的被征地“农转非”人员实现就业方面还没有统一的规划和安排，也没有建立相对固定的培训基地［4］。提高被征地农民就业创业的能力，解决他们的生存和发展问题，为其提供就业技能培训是一条极其重要的途径。但是纵观全国，就目前的形势而言，真正对被征地农民开展的职业技能培训非常之少，即使对他们提供的培训，其效果也极不理想，不能很好地提高被征地农民的就业竞争力。

（三）被征地农民在社会保障方面存在的问题

一是未建立被征地农民的社会保障制度，被征地农民社会保障水平不高。社会保障是确保社会长期稳定的机制之一，具有“社会安全网”和“社会稳定器”的功能。但迄今为止，我国尚未建立起被征地农民的社会保障制度，由于征地的安置补偿机制不健全、社会保障制度缺位，多数被征地农民生活水平因征地而下降，其中相当多的人成为“无地、无业、无社会保障、无创业资金”的四无人员，直接影响被征地农民切身利益和社会稳定［5］。同时，我国各省市还普遍存在被征地农民社会保障水平不高、社会保障资金来源不稳定等问题。

二是被征地农民的社会保障意识差。由于农民的思想局限性和小农意识的存在，绝大多数被征地农民不会放弃眼前既得利益而去追求目前未显现的利益。所以许多被征地农民在获得补偿款之后，没有很好的理财规划，也没有将所得款额用于就业创业，他们或者是用来储蓄，或者是挥霍，当补偿款用完，由此引发了一系列的社会问题。所以，为被征地农民提供各方面的指导，增强他们的社会保障意识也是一项重要的工作任务。

三、解决我国被征地农民安置问题的对策思路我国是一个农业大国，“三农”问题是党和政府工作的重中之重，而由征地造成的农民失地问题及与此相关联的农民补偿安置问题，则是三农问题中最尖锐的问题之一。被征地农民的安置问题，不仅关系到农民自身的生活保障，也影响国家的长治久安。针对以上被征地农民安置与社会保障实际中存在的问题，笔者提出了以下几方面的对策思路：

第一，合理补偿，实行多样化的补偿方式，完善农村土地产权制度，确立农村集体土地所有权和国有土地所有权的同等地位。征地费是农地所有权转移价格，所以要提高补偿标准，以市场作为基础，设置土地补偿费、青苗补偿费及建筑物补偿费等主要补偿项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。要合理分配征地补偿费用，进一步明确土地征用补偿的收益主体，使农民不因丧失土地使用权而丧失土地收益权。为了保障农民的利益，必须加快农村土地产权制度改革，确立农村集体所有权和国有土地所有权的同等地位，同时，要创新土地集体所有的组织形式，确立农民是农村集体土地所有权主体。目前，可以通过股份制或股份合作制改革的办法，加快推进农村合作经济组织的发展，以此作为代表农民利益的主体资格行使土地所有权，解决现行体制下村集体行使土地所有权不到位的问题。

第二，赋予农民集体土地后期收益权，保障农民长期稳固的收入。在土地征用中，应赋予农民一个长期稳定的、有法可依的长期收益权。具体措施：首先，制定相关政策，对在国家重点建设项目征地中农民集体以土地所有权折价入股的做法予以肯定。一般来讲，国家重点建设项目占用土地面积较大，涉及面较广，安置困难，赋予农民集体土地后期收益权应以国家重点建设项目征地为突破口。其次，采取渐进方式，梯次推进。这一政策可率先在西部地区实行，为了加快西部地区经济的发展，国家正在西部地区加强投资力度，促进西部地区的交通、通讯、能源、水利等基础设施建设，这些项目必然要占用相当数量的土地，在征用建设用地时，国家应允许农民以集体土地向一些大型建设项目入股，使农民稳定地分享建设项目的收益。最后，对集体土地分享企业收益的比例要进行科学计算和评估，保证其所应得利益分配的合理性。

第三，积极促进被征地农民的就业，保证被征地农民长远需求的实现，形成就业安置为主的多元安置的模式。在征地补偿安置的诸多方式中，就业安置是对于失地农民最大的保障，也是所有保障的根本［6］。促进被征地农民的就业需遵循以下几个原则：适应当前的经济社会环境，满足失地农民最紧迫需求，更加人性化和注重需求的长远性。应根据劳动力市场的需求，建立对被征地农民进行就业培训的长效机制，使他们从根本上提高被征地农民的劳动素质和就业竞争力。应有计划、有步骤地组织被征地农民进行就业前的职业技能培训，提高他们的职业技能和就业能力，对被征地农民的培训、职业介绍、自主创业等给予优惠政策。有关费用应由政府财政安排专项资金，给予被征地农民一定的就业培训补助费，培训内容根据市场和企业的用人需求，实行“菜单式”培训，切实提高培训的效果。

第四，建立和完善被征地农民的社会保障制度，将被征地农民纳入社会保障的长效机制，以解决被征地农民的后顾之忧。被征地农民失去土地后，成为一特殊社会群体，在他们没有重新就业前或年老丧失劳动力时，需要有一个基本的生活来源，为此，政府应考虑为失地农民建立长期有效的社会保障制度，其基本内容包括最低生活保障、养老保障、医疗保障等。实施的具体措施包括：以土地换保障，主要途径是通过改革征地补偿费用的分配办法，采取逐年补偿与社会保障同步进行的办法，解决被征地农民的近期和长远基本生活保障；参照下岗职工基本生活保障线制度，根据当地农民平均生活水平，合理制定失地农民基本生活保障线，依据基本生活保障线，每年从征地农民基本生活保障基金中拨付资金给失地农民，作为最低生活保障费，保障线标准应随着经济发展和生活水平的提高定期进行修订；有条件的地区，在征得被安置人员同意后，应适时为失地农民办理养老、医疗保险，将被征地农民真正纳入城镇社会保障体系。

［1］谭俊华,谭文兵.探索被征地农民安置的新途径［J］.农业经济，2006，（4）：67-68.

［2］左妮红,崔宇平.被征地农民的安置与社会保障状况调研及对策［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2006，（12）：12-14.

［3］熊珊.城郊被征地农民的安置补偿探析［J］.学习月刊，2008，（7）：88-89.

［4］潘远生.重庆市被征地农民安置模式的现状及对策研究［J］.河北农业科学，2009，（8）：114-116.

［5］卢海元.被征地农民安置与社会保障的政策选择和制度安排（上、下）［J］.国土资源，2007，（1、2）：32-34，40-42.

［6］李倩.我国被征地农民就业安置政策变迁及其评价［J］.人口与经济，2008，（4）：20-22.

D632.1

A

1009-6566（2011）01-0020-03

2010-12-13

肖卜文（1985—），女，湖北襄阳人，湖南工业职业技术学院思想政治教育部教师，主要研究方向为思想政治教育、马克思主义哲学等。