我国高校行政管理现状分析与改革探索

王 宏

(1.云南师范大学历史与行政学院,云南昆明 650092;2.文山学院团委,云南文山 663000)

进入新世纪以来,高等教育由精英教育阶段向大众化教育阶段转变,我国高等教育规模日益扩大,高等教育改革不断拓宽与深入。在高等教育事业取得长足进步的同时,也面临着资金投入、设施更新、师资力量、后勤保障、管理服务等一系列深刻变化。面对新形势、新任务和新要求,高校行政管理过程中不断涌现出许多新的情况和问题,对高校行政管理工作提出了迫切的要求。在严峻的挑战面前,如何改革和创新高校行政管理工作,更好地为教学与科研中心工作提供支持,成为当前高校发展过程中不能忽视的一个重要课题。

一、正确认识高校行政管理工作

高校行政管理工作是高校依据一定的组织机构建制,采取一定的措施和手段,利用各种资源,充分发挥管理职能,以实现教学、科研等预定目标的组织活动。行政工作不是简单的行政性事务工作,它在高校管理体系中既处于领导组织地位,又处于保障和服务的基础地位。高校行政机关担负着联系内外、服务上下的重任,发挥着管理服务、沟通协调、研究咨询的作用,在高校管理系统中具有鲜明的计划功能、导向功能、制约功能、调节功能。如果高校缺乏行政管理工作的高效运作,则计划、组织、服务等系统的运转将出现功能障碍,教学和科研秩序也将失去规范和保证而无法正常有效开展。

随着市场经济的确立和社会资源配置方式的转变,政府对高等教育管理权力进行下放,高校成为自力更生、自谋发展的相对独立主体。由于国家对高等教育的直接和间接投入无法跟上高校发展的步伐,大学不得不精打细算,认真计算投入与产出的比例,使有限的办学资源得到最大化使用。如何引进人才、如何塑造名师、如何培养学生、如何改良学风、如何鼓励科研、如何可持续科学发展等,这一切都对高校行政管理模式的创新提出了迫切的要求。

二、高校行政管理工作的现状及原因分析

目前,我国高校行政管理沿袭的依然是与政府类似的科层制与职能制并用的行政管理模式:采用纵向上实行校院 (系)两级管理或校院系三级管理的层级制管理,横向上根据工作职能设置若干处室,各处室业务相对独立,互不隶属;校长在党委的领导下全面负责行政工作,下设若干名副校长分管若干个处室部门及院系,院 (系)成为行政执行的基层单位。采用岗位责任制和制定规章制度来规范组织及其成员的行为。这种传统的管理模式来源于计划经济和政府运作。随着知识经济的到来以及高校办学规模的不断扩大,这种管理模式日益暴露出种种弊端,已不利于我国高等教育事业的良性发展。

(一)管理机构繁杂,行政组织结构不合理

长期以来,我国的高校属于政府主管下的大学,行政管理体制的顺延和套用,使高校在人员配备、机构配备、运作方式和管理理念等方面严重“政府”化。我国高校行政管理机构的设置和人员配备,基本上是参照政府的行政模式,仿照政府机关的机构和人员编制建构的。在管理上仍然沿袭政府行政管理体制和行政思维,并实行与政府相同或类似的运行机制。学校内部少则十几个部门,多则二十多个管理机构,形成了小而全的局面,导致管理层级过多,机构臃肿重叠。行政领导的方式上套用政府部门行政级别,采取一级管一级的管理方式,形成了权力向下扩展的金字塔式组织结构。这种自上而下的管理方式往往容易出现“下级只对上级负责而不对工作负责,个人只对自己负责却不对部门负责”的现象。处在塔顶的校级管理层的权力过分集中,不利于民主管理,对下也容易形成多头领导。处于中间的职能部门也不同程度地存在着条块分割、部门交叉、官僚主义等问题。处于塔底的院系管理自主权过小,许多事情需要层层请示汇报,这是产生官僚主义、行政效率不高的重要根源。

(二)部门之间缺乏配合,行政效率低下

绝对明确的部门分工与相对模糊的工作分解共存,高校行政效率低下与机构臃肿、职责不清、多头领导、人浮于事有直接关系。在高校日常行政管理工作中,部门间的工作职责划分比较明确,而实际的工作内容划分则相对模糊。这种相对模糊性客观上要求工作中既有分工又有合作,需要各部门之间的相互沟通和配合。但是在实际工作中,各部门之间相对独立、各自为政,难以形成组织合力。工作中常常出现一项工作需要由几个部门分管或共同协作方能解决,由于无法明确工作任务,造成行政部门之间缺乏密切配合和有效合作,给工作的正常运行带来了巨大阻碍。当出现问题时,说不清是谁的责任,结果是相互推诿,谁也不愿承担责任,导致工作在部门间多次周转才能完成甚至不了了之。这不仅增加了办公成本,而且降低了行政效率。

(三)行政决策缺乏民主科学,行政沟通不畅

我国大部分高校具有一定的行政级别,高校行政机关也具有一定的行政级别。校级领导由上级主管部门直接任命,内部各部门负责人由学校直接任命,这在客观上造成行政机关的只唯上不唯下,在管理和决策时更多考虑的是上级领导满意,而难以真正考虑到广大师生的意愿。重大决策没有事先充分征求师生意见,最后在选取决策方案时也往往由行政机关的一把手拍板决定,行政管理决策透明性不够。同时,高校部门设置层级过多,容易造成信息传递的失真和丢失。从本质上说,高校行政管理部门应是为师生服务的部门,理应听取师生对管理工作的意见。在现实中,对于师生提出的意见和建议,只要上级领导不表态作指示,往往难以得到真正的改进和落实。民主和监督往往流于表面形式,师生对管理工作的意见也很难真正引起行政部门的自身警省,有效的沟通机制没有真正形成。

(四)管理方式落后,制约基层积极性、主动性和创造性的发挥

目前,高校行政管理工作的运行主要是凭借领导者的行政权力,制定规章制度、岗位目标责任制来规范和约束基层的管理行为。这种方式固然可以强化管理秩序,保障各项政令得以畅通和落实。但是,组织成员必须服从、服务于领导权威和规章制度,管理的规范性和科学性被长官意志所代替。部门和基层管理者往往思想观念陈旧,办事墨守成规、循规蹈矩,竞争意识和服务意识淡薄,在没有领导表态的情况下,宁愿死守规定,也不敢有所突破。同时,行政组织只对上负责,基层接受指令过多,疲于应付繁忙的日常事务,难有时间和精力去作深层次的研究和思考。落后的管理方式抑制了基层的活力及创造性的发挥,降低了组织效率和管理质量,影响到高校整体工作目标的实现。

(五)管理制度建设滞后,相关政策法规不配套

长期以来,高校的改革主要由政府主导,重点大多集中在教学科研运作和教学方法改革方面,对行政管理工作重视程度不够而造成行政管理的规章制度建设滞后,使得高校现行的规章制度不适应行政管理的发展需要。部门与部门之间各自为政、职责不清,导致高等教育资源隐性流失,影响高校事业的发展。同时,由于传统的管理观念把教师和学生看作是管理的对象而不是服务对象,故不能主动地改进工作方法、制定人性化的管理制度,工作凭主观经验,随意性较大,这样的状况必定影响行政效率的提高。

(六)行政管理权力泛化,行政权力与学术权力失衡

为了保障高校管理工作的平稳运行,行政权力和资源由高到低层层节制,呈金字塔状分布。学校的所有资源,包括学术资源,都在各个行政机构和组织成员的掌控之下。由于行政权力几乎掌管着学校的一切事物,行政权力介入学术权力过多,排斥学术权力对学术事务的决策。行政化的管理和行政权力泛化,相对弱化了教师和科研人员的学术地位。行政权力过于膨胀,学术权力相对软弱,学术权力成为行政权力的附庸,无法发挥应有的作用,行政手段侵占学术资源成为一种常态,甚至形成了学术权力服从于行政权力的局面。

(七)行政、教学人员职责不明,“双肩挑”现象严重

高校“双肩挑”型管理干部采取从教学科研人才中选拔优秀人员兼职行政管理工作,形成亦学亦官、学官结合的态势。在一定历史条件下,“双肩挑”模式体现了尊重知识和人才的政策思想,对于实现管理干部队伍的专业化、知识化及解决高校管理人才奇缺作出了不可低估的贡献。随着高等教育规模的不断扩大和教育管理改革的不断深入,“双肩挑”模式的弊端也日益显现。专家学者由于工作需要走上管理岗位,基本上没经过专业的管理培训,没有相关的工作经验。他们除了党政管理工作之外,还肩负着繁重的科研、教学任务,基本没有足够的时间、精力潜心于管理工作的深层次思考,无法完成从学术骨干向管理内行的角色转变,因而在实际工作中常常是顾此失彼,既不能专心致力于教学科研工作,也无法使行政管理水平和效率得到有效提高。

(八)行政管理人员自我价值感低,综合素质有待提高

高校管理工作具有辅助性、服务性、事务性的特点,工作看似简单、繁琐,无需过多的自主和创新能力。因此,管理工作得不到教学科研人员的理解和认可,且一旦工作出现误差,就会受到广大师生的谴责。与教学科研人员相比,行政管理人员缺少充足的科研时间而科研成果少,评定职称难,特别是评定高级职称难的现象普遍存在。另外,行政管理人员也缺少脱产进修学习、攻读学位等提升的机会。同时,随着高校分配制度改革向教学、科研大量倾斜,高校行政管理人员的待遇、学历和职称普遍偏低,在职位升迁、职称评定等涉及个人利益的事情上总是处于劣势,无法体现自身的价值。因此,很多业务能力强、学历层次高的人员不能安心管理工作,直接影响了管理人员的工作积极性。从目前高校行政管理人员队伍的专业素质来看,专职的管理人员年龄偏大或学历偏低,且大多来自非管理专业,没有经过系统的高等教育基础理论和现代高校管理知识的学习,不具备适应现代行政管理岗位所必需的知识结构,管理水平较低。

三、高校行政管理建设的改进方法和措施

高校行政效率的高低直接关系到我国高等教育事业的发展和现代化建设的进程。就目前来说,受经济发展水平的制约,我国对高校的投入无法满足高等教育的需要。面对新形势、新任务和新要求,高校要合理地配置和使用现有资源,最大限度地发挥人力、物力和财力的作用,提升高校的行政管理效率。

(一)创新高校行政管理观念,确定正确的行政管理工作目标

管理创新的先决条件是观念的创新,只有更新了观念,才能确立正确的行政管理目标。行政管理目标既要追求行政管理的质量,增强行政管理的效益,又要追求行政管理的秩序,加强行政管理者的素质。第一是树立以人为本、师生第一的观念,始终牢记高校的主体是人,是广大师生、教职员工,一切行政工作的出发点和归宿都是为了满足全体教师和学生的需要。第二是要树立服务至上的观念。行政管理不但有管理的职能,也兼具服务的职能,在管理中为师生服务才是高校行政管理人员的最终目的。行政管理人员要以服务的观念来要求和检查自己,在行政管理工作中牢固树立职权、管理、服务三位一体的观念。第三是摒弃行政本位,树立以教学科研为中心的观念。高校的根本任务和目的是为社会主义建设培养合格的建设者和接班人,教学和科研才是高校的中心工作任务。因此,行政管理工作必须坚持以教学科研为中心,坚持为教学科研提供服务和保障。

(二)改革行政管理体制,构建简政高效的服务型管理体系

高校应本着精简和效能的原则,合理设置和精简机构,实现权力中心的适当下移与分散,变垂直管理为扁平化管理。通过减少管理层次,压缩职能机构,裁减管理人员等,尽可能地将决策权延伸至底层,从而提高管理效率,建立起层级适中、反应灵敏、运转高效的服务型管理体系。一是高校行政机构改革要从实际出发,合理界定各行政部门的职能,大力合并和精简机构。二是从根本上实现权力中心下移,扩大学院和系的自主权。减少行政审批事项,把一定的组织人事、机构设置、资源分配等权力适度下放,提高基层行政管理的适应能力,激发基层寻求自我发展的动力。三是行政权力适当地在更多的团体间分配,充分发挥工会、教代会、共青团、学生会等组织的作用,让组织群体参与学校决策和管理。四是要积极实施校院两级管理。明确校院两级管理的工作职责,强化对院系工作的宏观指导,变过程管理体制为目标管理,建立系统的工作评价体系,实现学校教学等管理工作重心向院系转移。

(三)理清行政权力与学术权力关系,贯彻“教授治校”的理念

对行政管理和学术管理要进行准确定位,逐步理顺行政权力和学术权力的关系,弱化行政权力对学术权力的 “侵占”,使两者合理分化。“教授治校”和“学术自由”是西方高校成功运作的法宝,其实质是学术权力居于主导地位,行政管理等工作都是为学术的繁荣和大学的运转提供有效保障,服务教育教学应成为高校行政管理工作的主旨。高校应成立由专家和学者组成的学校学术管理委员会,如教师职称评聘、项目评审、学科建设等一般学术建设方面的事务应交由学校学术管理委员会全权处理,学校行政领导不予干预。同时,划清教学科研、行政管理人员的职责界限,不让教学科研人员分担琐碎繁杂的行政管理工作,以此保证教学科研工作的顺利开展。高校行政领导应将主要精力放在学校未来发展战略与目标的制定上,为教学、科研、管理工作的正常运行提供保障和服务。两者互不干涉,又互为补充,形成有效的合力,共同促进学校的平稳快速发展。

(四)加强规章制度建设,实现高校行政制度化、规范化管理

科学合理的管理法规和工作制度是提高高校行政效率的保证。建立健全各项管理制度,从而使高校行政管理目标明确、责任落实、制度齐全、纪律严明,有利于实现高校依法治校、以规理校。在集思广益的基础上,高校应建立健全教学、科研、学生管理、财务、后勤等方面的行政管理制度,明确划分权责,从制度上杜绝敷衍塞责、争功诿过的不良现象,使管理人员认识到规章制度是实施行政管理的依据和准绳,促使管理人员做到有章可循、违章必究,不断提高管理人员依章管理的能力和水平,逐步使高校的建设与管理步入法制化、规范化的轨道,用法制手段处理、化解高校改革和发展过程中各种利益主体间的矛盾冲突。同时加强行政监督制约机制建设,强化对权力运行过程和结果的全程监督,促使行政权力不越位、不错位、不缺位,通过检查落实来体现规章制度的有效实施。

(五)拓宽渠道、综合协调,建立有效的行政管理信息沟通机制

信息是进行行政决策的基础和依据。当前高校决策上存在的主要问题是缺乏配合、沟通不畅。因此,高校应该积极拓宽沟通渠道,在决策学校重大事项时,广泛听取各方面的意见与建议,充分利用座谈会、听证会、政务信箱、校园网络等方式及时与师生沟通和交流,从封闭式决策转向开放式决策,让各利益群体参与学校决策,实现决策的科学化、民主化与制度化。行政管理人员要深入基层了解实际情况,为领导决策提供第一手材料。行政部门要秉承全局观念,在民主、公开、平等的原则指导下,健全和完善不同职级、不同部门沟通协调机制,加强部门之间的沟通协调,处理好上下左右、校内校外的各种关系。同时,加大校务公开、透明力度,确保校内信息畅通,形成上令下达、下情上传的快速、互动的信息传递机制。

(六)提高行政管理人员综合素质,推进高校行政管理队伍的专业化建设

随着高校机构改革的深入,压缩编制、精干高效是今后行政管理发展的方向。这就要求在减少行政管理者数量的同时必须提高质量。高校要把对行政管理队伍的培训纳入发展规划中,制定切实可行的行政管理队伍培训计划,使管理者具备优良的政治素质、过硬的业务素质、广博的文化素质等,推进高校行政管理队伍的专业化建设。一是加强理论学习,提高理论素养。以科学的政治理论武装头脑,全面落实党的教育方针政策,主动担当起 “管理育人”的重任。二是增强服务意识,改进工作作风。行政管理者不仅要为领导做好服务,而且要以坚定正确的政治信念、以身作则的模范行为和人格感召力全心全意为师生员工服务。三是提高业务素质,促进管理水平的提高。行政管理者要注重学习,勤于思考,善于总结,不断提高自身业务素质,增强业务能力,不断提高解决实际问题的能力,提高自身的工作水平。四是增强创新意识,不断开拓前进。要立足本职,与时俱进,开拓创新,积极探索新思路,不断探求解决问题的新途径。

(七)改善行政管理环境,促进行政管理的人性化、科学化、现代化

21世纪是以计算机信息技术、现代通讯技术为特征的信息化时代。科技的发展离不开人的因素,在机遇和竞争面前,高校要不断改善行政管理的环境,推进行政管理的改革与创新,使高校适应新时期发展的需要。一是利用信息化管理手段,不断提高管理工作的效率。高校要加大行政管理投入的力度,落实信息化管理工作,推进学校信息化进程,用先进的管理手段为学校的教育和科研服务,全面提高行政管理的效率和质量。二是深化人事制度改革,促进高校人力资源开发。按照公开选拔、择优录用、科学管理的原则,通过挂职锻炼、脱产培训、校际交流、岗位轮岗、社会实践等方式,推进人力资源合理流动,切实把专业对口、能力强的人才配置到高校行政管理岗位。三是完善绩效考评体系,提升行政管理人员的自我价值感。积极创造公平公正、竞争择优的工作环境,引入竞争机制,实行以岗定薪、优劳优酬的分配办法,按岗择优聘用,把优秀人才吸收到高校行政管理队伍之中。完善绩效考核激励机制,营造良好的工作环境和氛围,实现管理者个体发展与学校共同发展的统一。

[1] 梁国利.行政管理高校高效运作的关键[J].时代文学,2007,(2):224.

[2] 汪玉梅.我国高校行政管理的思考[J].湖北财经高等专科学校学报,2008,(5):54-56.

[3] 朱德林.新时期高校行政管理模式改革刍议 [J].商业时代,2009,(21):77-78.