行政听证制度中的问题与对策——以山西平遥古城门票价格调整听证会为例

王洪涛

行政听证制度中的问题与对策
——以山西平遥古城门票价格调整听证会为例

王洪涛

听证是了解民意、科学决策的重要手段。目前，我国的听证制度在理论和实践中仍存在许多不足，影响其功能发挥。对山西平遥古城门票价格调整听证会进行分析，发现其中存在听证代表产生不合理，听证主持人选任缺乏科学标准，听证相对人信息不对称，听证过程不透明，缺乏有利于听证的社会环境，缺乏统一的听证规则等问题，并针对这些问题提出了完善听证制度的建议。

行政；听证制度；听证会

从1996年我国正式引入行政听证以来，听证制度取得了长足发展，逐渐成为实现公共决策民主化的重要方法。据不完全统计，从1996年到2004年，我国各式各样的听证会已举行过上千次［1］，近年来更是急剧增长。行政听证的概念有广义和狭义之分，广义的行政听证是指行政机关在行政立法或做出行政决定的过程中征求有利害关系的人的意见的活动［2］；狭义的行政听证指行政机关在制定政策前，公开举行由利害关系人参加的听证会，听取各方意见，以做出符合公众利益决策的活动。本文采用狭义概念。党的十七大报告指出，要“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，说明了听证制度的重要性。但从2002年铁路票价听证会到2009年哈尔滨水价听证会，每次听证会的召开即意味着价格上涨，凸显出我国听证制度存在的种种不足，影响了听证制度功效的发挥。本文通过对2010年7月19日山西平遥古城门票价格调整听证会（以下简称平遥听证会）的分析，指出其中存在的缺陷。

一、行政听证制度中存在的问题

（一）听证代表的产生缺乏科学合理的标准

听证会体现了行政决策的民主公开，应保证受决策影响的各利益主体都有代表参与听证会。《政府制定价格听证办法》第十条规定：“听证会参与人由下列方式产生：（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。”从中可知，目前价格决策听证代表的产生方法有自愿报名、随机选取与相关部门推荐相结合，这两种方式产生的代表能否真正代表相关群体利益，还值得考量。平遥听证会的27名代表中，有14名消费者都是本地人，其余13人以专家、经营者、政府部门代表的身份出现，最终仅有一人反对涨价。所有代表中，除专家、学者是聘请产生外，其余代表都是推荐产生的，且27名代表都是晋中人，有“自家人开会”的嫌疑。平遥古城的消费者九成以上是外地人，而此次听证会外地人却缺席，这样方式产生的代表参与的听证会能反映多少消费者的真正呼声，能“代表”和反映多少社情民意，让人质疑。

（二）听证主持人产生和管理机制不合理

听证主持人是负责听证会组织、协调，保证听证活动按既定程序高效进行的工作人员，其独立性和公正性直接影响听证活动的开展。我国的听证会主持人大多是由行政人员担任，由行政机关管理。而行政机关与企业间常有着密切的利益关系，其在听证过程中难免会产生利益偏好，导致角色错位现象发生，主持人会在不知不觉中将自己等同于听证会的主办方，在态度、口气以及关注和提出问题时都可能偏向于主办方，甚至出现过主持人与代表争执的局面，这对代表非常不利［3］。当平遥听证会代表高萱（唯一反对的代表）质疑方案中存在的前后矛盾问题时，听证会主持人（由晋中市物价局选任）极不耐烦地加以反驳，背离了中立性要求，出现了角色错位。

（三）行政听证相对人信息不对称，行政听证过程缺乏透明性

听证会主办方出于利益需要，利用业务、技术优势，隐瞒、缩小或歪曲对己不利的信息，夸大有利信息。而听证代表由于缺乏相应知识，对听证议案内容难易弄懂，很难提出充足意见。根据法律规定，听证代表在开会前15天收到听证资料，对于几十页甚至上百页且包含专业性、技术性内容的听证资料，代表根本无法在这么短时间内做出充分准备，往往只能被动接受听证方案，听证会变成发布会。平遥听证会代表提前15天才拿到听证资料，虽然符合规定，但事关多数人尤其是外地游客的利益，短短半个月是不够的。我国法律规定：除涉及国家秘密或者商业秘密、个人隐私的，听证会应公开举行，允许旁听和新闻报道。然而，我国的一些听证会缺乏透明度，举行时只允许几家媒体进入旁听，有关部门甚者告诫参会者不得向媒体透漏听证会的具体内容。平遥听证会召开时，就只有几家媒体获准旁听，并且，当日的晋中新闻、平遥新闻只字未提听证会的事情，公众无从了解听证的全过程，无疑加重了人们对听证会效果的质疑。

（四）缺乏有利的听证环境

受部门利益的驱使，在制定听证决策方案时，政府为了维护本部门的利益往往存在利益倾向。此外，我国公民的政治参与意识比较薄弱，公众对听证的精神实质了解有限，正是由于上述问题的存在，公众往往会认为听证会只是走过场，所以缺乏参与的热情。平遥听证结束后，记者向游客询问对听证会的看法，绝大多数被采访者表示不感兴趣，认为价格必涨，听证只是做秀。

（五）缺乏统一的听证规则

目前，我国虽然有《行政处罚法》《价格法》《立法法》《行政许可法》等法律文件，一些部门对行政听证也作出了相关规定，但在很多方面仍有漏斗，缺乏详细完整的规范，特别是缺乏行政听证监督方面的法律规范，这使得不合理的听证频频发生，如应当听证不听证，或举行听证但缺乏透明性、合理性等。因此，建立相应的规范、监督机制非常必要。平遥听证会中的很多问题是《政府制定价格听证办法》没有涉及的，比如代表资格、主持人资格、听证会时间长短等问题。

二、完善我国行政听证制度的对策

（一）建立科学、合理的行政听证代表产生机制

首先，选任代表的权利不应只由行政机关独自掌握，而应由行政机关、行政相对人共同拥有，双方各有一定的提名权限和提名名额。其次，代表的选拔应该面向全社会公开选拔，所有利益相关者都可以申请参加，以确保平衡各利益团体的利益，必要时可采取网络报名。最后，听证代表的合理组成也是一个值得注意的问题。代表中应有相关阶层、行业的人员，而且还应有受影响最大的人群代表，应根据具体问题制定合理的代表组成结构。

（二）完善行政听证主持人选任制度

我国可以借鉴听证主持人制度较完善的国家的经验，例如美国的行政法官集中管理制度，将行政组织机构与行政决策机构分离。我国可根据实际情况，成立专门机构负责听证主持人的任命、建立一支相对独立、稳定的主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上的行政管理工作经验，并具有一定的主持技能，通过全国统一考试取得资格证书。由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的人担任听证主持人，最大限度地保证主持人的中立性和独立性。韩国的经验也可以借鉴。《韩国行政程序法》第二十八条规定：“听证主持人从其所属的职员或者依照总统令，从具有资格的人中选择确定。听证主持人独立执行职务，不因执行职务的原因而受到任何违反意思的身份上的不利处分。”也就是说，听证主持人的作用是保障听证的公正性，以一种超然的心态主持听证会，听证主持人不因在听证会中未偏向于行政主体一方而受到不公正的待遇。另外，听证主持人不一定限定为一人，应根据具体情况以具体形式出现，必要时可以听证委员会的形式出现。

（三）完善信息披露制度，提升听证活动的透明度

在确定听证方案时应考虑公众意见，通过电话、网络等调查手段获得公众意见，确保听证方案的科学性、实用性。如2008年召开的手机漫游费听证会，召开前相关部门进行了23天网络调查，征求用户对漫游费上限标准的意见。行政机关在编写听证议案时应尽量使用群众容易理解的语言，减少专业术语的使用。提前议案发放时间，使听证代表有充足时间对议案进行消化和准备，保证各利益群体的主张得到充分的表达。应规定听证代表有权查阅相关文件资料，有权要求相关部门对特定问题作出解释说明。必要时，行政机关可以对听证代表进行培训，使其真正了解议案的题中之义。在不涉及国家秘密、商业秘密的情况下，必须事先将听证信息（包括待决方案的基本情况、方案的可行性说明、相关数据与资料、听证事项、代表的产生方式、听证时间和地点、结果公布等）提前公开，以便让利益相关人有针对性的收集资料，准备陈述，同时也便于公众监督。加强对信息披露的监督，保障信息的真实性，对违背者依法严惩。听证会要公开举行，允许旁听和新闻报道。加大新闻媒体的宣传力度，允许新闻媒体通过各种手段直播，以利公正。

（四）培育有利于听证的社会环境

首先，政府应该树立服务型政府理念，行政听证应以维护民众利益为根本。政府在听证过程中应重视实质性的公民参与，通过各渠道倾听各阶层人士意见。当政府部门的利益与群众的利益冲突时，应从人民的根本利益出发寻求最佳解决方案。其次，切实保障公民的政治权利，为公民权利的实行创造良好环境。提高公民的参政意识，引导民众树立主人意识，克服消极参政态度，促进民主工作的经常化、制度化。同时，加大宣传力度，利用各种宣传形式使广大民众了解有关听证的规范。再次，严格监控听证会过程，对违反法律的听证会组织者给予严厉处分，促使听证会组织者认真对待听证会，走出“走形式，轻效果”的恶习，增强民众对政府的信任，提高民众参与听证的热情。

(五)完善听证法制建设

应立足本国实际，借鉴他国经验，制定《行政听政法》，规范社会各领域听证活动，对听证基本原则、基本制度、形式、主持人产生及权责、听证双方的权利与义务、听证程序及听证效力等做出统一规定。同时完善配套制度，尤其是健全听证的监督制度。综合利用内部监督和外部监督。内部监督表现在从听证代表报名、代表确定、主持人确定、听证过程、听证终结等环节都应当有行政监察机关的工作人员的参加，行使监督职权。外部监督表现在举行听证会时由纪检机关、人大代表和政协委员组成监审组全面介入，监督整个听证会全过程，干预违规行为。新闻媒体全程跟踪报道，监督违规行为。听证代表也应当过问后续工作，不能一听了之，这样才能保证听证的公正和效能发挥。

[1]汪洋.在国家纪委价格听证主持人培训班上的专题报告：规范政府行为，不断完善价格决策听证办法法[N].人民日报，2004-04-12（A3）.

[2]王德青.我国行政听证制度的研究[M].武汉：华东师范大学出版社,2007:251.

[3]蔡建飞.浅析我国听证制度的确立与完善[J].法制与社会，2008（11）.

D630.1

A

1673-1999（2011）24-0088-03

王洪涛（1980-），男，黑龙江桦南人，硕士，辽宁工程技术大学（辽宁阜新 123000）讲师。

2011-10-09