重庆市文化创意产业立法研究

□华 鹰

重庆市文化创意产业立法研究

□华 鹰

文化创意产业是一种新兴产业和朝阳产业，在各国发展低碳经济的今天，文化创意产业已成为一个国家或城市经济增长方式转变中的亮点，是自主创新与经济增长的重要动力。在2005年，全世界创意产业每天创造的产值高达220亿美元，并正以5%左右的速度增长。[1]党的十七大报告明确提出了要大力发展中国的文化创意产业，并把它作为经济增长的主要方式，成为我国经济发展的支柱产业。近年来，重庆市委、市政府提出“建设文化强市”的战略目标，将文化创意产业作为重点扶持发展的支柱产业之一。在这样一个新的历史条件下，积极扶持发展文化创意产业，是我市转变经济增长方式，实现经济结构优化升级，全面提升城市综合竞争能力的必然选择。

一、重庆市文化创意产业发展现状

（一）起步良好，初具规模

90年代初期，我市第一个动漫企业的诞生标志着创意产业的萌芽。迄今为止，经过十多年的发展，以研发设计、软件设计、建筑设计、咨询策划、文化传媒和时尚消费为支撑，以创意产业基地和文化创意集聚区为载体的创意产业在重庆已初具规模。2007年，全市从事创意产业的单位有7624个，从业人员达到13.64万人，企业总资产达到524.6亿元，实现营业收入365.25亿元，实现增加值182.57亿元，占全市GDP比重达到4.4%。[2]创意产业的发展为重庆加快产业结构调整，提升产业高度，促进经济增长方式的根本转变起到了积极作用。

（二）战略定位，合理布局

重庆历史文化资源丰厚，区位优势独特，科技实力整体水平较高，新闻传媒发展较快，有发展文化创意产业的优势。市政府结合重庆市市情及文化创意产业发展现状，确定了重点发展三大类文化创意产业的定位：（1）发展工业设计、建筑设计、服装设计、工艺美术品设计、广告设计等设计类文化创意产业；（2）发展动漫制作、网络游戏等IT软件类文化创意产业；（3）发展传媒、广告、会展、美术、雕塑、影视制作等文化传媒会展类文化创意产业。有了这个定位，重庆的文化创意产业在整合各种优势资源，精心策划、合理布局、形成特色就有了动力和明确的方向。

（三）整体规划，错位发展

2006年重庆市政府作出了“发展文化创意产业，打造时尚之都”的决定，出台了《重庆市文化创意产业“十一五”发展规划》和《关于加快发展重庆文化创意产业的意见》等一系列文件，对全市文化创意产业发展工作做出了安排和部署。提出重庆市重点支持研发设计创意、软件设计创意、建筑设计创意、文化传媒创意、咨询策划创意、时尚消费创意等6大类文化创意产业，重点建设11个具有特色的文化创意产业载体，各主城各区各有侧重。其中，渝中、江北、南岸打造“时尚消费”和“体验经济”特色区域；沙坪坝、北碚、大渡口、高新区、经开区将形成以研发和设计为主体的文化创意产业集聚区；九龙坡则依托川美，走艺术路线，成为全市发展文化创意产业的前沿；渝北和巴南以服装、汽车、数码模具为重点，打造工业设计文化创意产业基地。这种制度上的安排，避免了城区之间相互之间的撞车现象，使重庆文化创意产业有序、健康发展。

根据规划，到2010年，重庆市文化创意产业将形成6万人的就业规模，主城建成50个以上文化创意产业基地，形成3个在全国有影响的文化创意产业基地，全市文化创意产业增加值将占全市GDP的6%以上，形成创意研发、创意产品生产、推广销售等环节完善的文化创意产业链。[3]

（四）动漫产业，形成优势

文化创意产业的发展在某种意义上取决于一些有实力的优势产业，在文化创意产业领域，动漫产业始终具有举足轻重的地位和作用，比如日本和韩国的文化创意产业，均是以动漫产业作为自己的优势产业。经过几年来的努力，重庆动漫产业有了较快发展，目前重庆市已有动漫原创生产企业近30家，动漫链上生产企业50余家，年产原创动漫作品50余部，2007年产量约16000分钟，占全国产量的10%以上。形成了以九龙坡区视美动漫教学研发基地和以高新区水星动漫基地为主的两大区域。其中视美公司动画片生产能力达到了500分钟/月，产量进入全国10强。并诞生了诸如 《麻辣小冤家》、《快乐卡通总动员》、《猫师兄》等一批知名产品，其中《麻辣小冤家》已累计向中央电视台、北京电视台、上海电视台销售500多集。为此，国家广电总局已经授予其国家级动漫教育研究基地和国家级动漫产业基地。另外，重庆享弘数字公司2006年自主生产动画片5500分钟，其自主开发的乐乐熊系列动画片已在中央电视台少儿频道、电影频道和湖南电视台金鹰频道等播出。动漫产业已经成为重庆发展文化创意产业的优势领域。

（五）占GDP比重，不断增加

目前动漫设计、文化传媒、软件设计等行业已逐步成为重庆市创意产业中的重点行业，2007年三个行业实现增加值96.57亿元，占全市创意产业增加值的一半以上。市统计局的数据显示，2006年，全市从事创意产业单位数6181户，从业人员11.33万人，企业总资产444.3亿元，实现营业收入294.36亿元，实现增加值144.75亿元，占GDP的比重为4.1%。2007年，全市从事创意产业的单位有7624个，与上一年同期相比增长19.2%，从业人员将达到13.64万人，与上一年同期相比增长23.04%；企业总资产达到524.6亿元，与上一年同期相比增长18.07%；实现营业收入365.25亿元，与上一年同期相比增长26.89%，实现增加值182.57亿元，与上一年同期相比增长27.1%；占全市GDP比重达到4.4%，比2006年提高0.3个百分点。据《2007年全国文化创意产业跟踪分析报告》显示，重庆市由前两年全国排名第11位上升到第9位，排位在青岛、苏州、西安等城市之前。到2012年，重庆创意产业的增加值占GDP的比重要达到8%，即800亿元的规模。其中，要求工业设计提供的增加值要达到200亿元以上的规模。

二、重庆文化创意产业发展的政策凸显，而法律缺位

（一）产业政策凸显、重点扶持

重庆市政府高度重视发展文化创意产业的政策构架和金融支持，及时出台了9个配套政策：（1）建立文化创意产业发展专项资金。从2006年起，市区两级财政每年将安排适量市级财政资金，对文化创意产业重大项目给予补贴、贷款贴息、配套资助；（2）支持市级文化创意产业基地建设，给予行政规费减免、房屋出租或转让产生的营业税、契税返还，以及租金补贴等，并享受特色工业园区的优惠政策；（3）允许以版权、商标、品牌、技术、科研成果等无形资产作价参与组建创意公司；对下岗失业人员、征地农转非人员、退役士兵、应届高校毕业生、归国留学生创办创意小企业，三年内免收相关工商费用；（4）允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150%抵扣当年应纳税所得额；（5）把具有自主知识产权的创意产品纳入我市政府采购自主创新产品目录，给予自主创新产品优先待遇；（6）支持并鼓励金融机构和担保机构，为创意中小企业提供贷款；（7）引进的软件中高级人才，享受安家补助费、购房补贴、岗位津贴等待遇；（8）动漫企业自主开发、生产动漫产品涉及营业税应税劳务的（除广告业、娱乐业外），暂减按3%的税率征收营业税；（9）对政府鼓励的新办报业、出版、发行、广电、电影、演艺等文化企业，免征3年企业所得税。

与此同时，市创意办和市财政局联合下发了《重庆市文化创意产业发展专项资金管理办法》，对支持的重点、方式和绩效考核等进行了明确。市文化资产公司与财政局联合出台了 《重庆市鼓励和扶持动漫产业发展实施办法》，其他市级有关部门也根据本部门职责，积极推动文化创意产业发展。从2006年起，在未来5年里，市政府每年还将安排专项资金3000万元，支持文化创意产业发展。

（二）立法跟进缓慢、滞后

文化创意企业主要是创意产品的生产和销售，文化创意企业既要按照 《公司法》、《合同法》、《证券法》等基本法律法规运作，并通过知识产权法来保护自己的创意产品，又要遵循文化市场需求和其自身发展规律运行。

目前我国还没有制定 《文化创意产业促进法》，而重庆市对文化创意产业方面的立法也没有跟进，主要是以政府的政策规定和政策目标为主，还缺乏相关的地方性法规。政策规定和政策目标主要有：《重庆市文化创意产业十一五发展规划》、《关于加快发展重庆文化创意产业的意见》、以上所述的九个配套政策等。而部门规章有《重庆市文化创意产业发展专项资金管理办法》、《重庆市鼓励和扶持动漫产业发展实施办法》等。实际上促进文化创意产业的发展仅仅是依据政府的政策规定和政策目标制定是远远不够的，许多难题的解决需要通过地方立法来规范和保障：比如，政府在文化创意产业发展中的义务和法律责任；创意产业的范围和建立产业的分类统计系统；文化创意产业领导机构及职责；文化创意产业的布局和运作模式；文化创意企业的准入和退出标准；文化创意企业的融资方式；税收优惠制度安排；文化创意产业专用基金的使用原则和范围；文化创意产品的知识产权保护问题等。因此重庆市急需制定 《重庆市文化创意产业促进条例》来规范以上问题。

三、对重庆市文化创意产业立法的思考

（一）文化创意产业立法的基本思路

目前，怎样构建我国文化创意产业的法律体系，社会各界和学者有不同的看法。一种观点认为：立法的目的是为文化创意产业发展营造适宜的政策环境，不管是国家层面还是地方层面，出台的法律法规应该是宏观的，而不必要为某一具体产业门类立法。另一种观点认为：不同门类、行业的发展规律不同，应针对具体行业在政策法规上予以体现。两种观点争议的焦点在于：对于文化创意产业的立法，是宏观性的法律法规还是专业的门类法规更适合我国的国情。

笔者认为制定宏观的、有针对性的国家层面的《文化创意产业促进法》，以及区域性的《文化创意产业促进条例》，都是非常必要的，在此基础上根据文化创意产业各门类的发展规律、特点、现状，再进行分门别类立法，更符合现阶段文化创意产业发展的要求。如果国家层面的《文化创意产业促进法》暂时还不能出台，各省市可以根据需要先制定区域性《文化创意产业促进条例》及其相关法规，而仅有文化创意产业政策构架和目标是远远不够的。

（二）急需制定《重庆市文化创意产业促进条例》

重庆文化创意产业发展的政策凸显，而法律法规却长期缺位，在国家层面的 《文化创意产业促进法》还没有出台之前，等待和观望都是不可取的，重庆市可以根据需要，以地方立法的形式出台一部《文化创意产业促进条例》，然后逐步完善相关配套法规，从法律上有效保障这一产业快速和健康的发展。借鉴日本、韩国和我国香港地区文化创意产业的相关立法经验，立法应着重解决的有以下问题：

1.明确文化创意产业的内涵和外延。明确内涵的目的是在地方立法中确立本地区发展扶持的对象，保证政府投入获得切实回报。如果不加区分地向任何与文化相关的行业或项目提供优惠政策，就会违背决策机构原有的立法目的。

2.将政府的义务和责任确立为立法重点。以立法形式确认重庆文化创意产业的重要地位，在保护知识产权、激励技术创新的同时，对政府设定效力更高、规范性更强的法规约束，明确政府工作原则、职责范围和法律责任，从而引导政府及时有效地制定并落实文化创意产业的配套扶持政策，保障文化创意产业发展方向的正确性和可控性。

3.明确创意产业的范围和建立产业的分类统计系统。确定文化创意产业范围的同时，应明确并留有适当的弹性调整空间，建立完整的文化创意产业分类统计评估体系，及时准确地分析研究和跟踪监测产业发展情况，制定产业发展重点和目标，完善相关政策措施，提供给决策者以量化的科学依据。

4.明确文化创意产业领导机构及职责。重庆市文化创意产业领导机构的基本职能至少应当包括：清理、修订现有不合时宜的地方法规、政府规章和部门工作规范；制定文化创意产业的战略发展目标和必要的调控政策；负责对于文化创意产业所涉及的重庆市各个相关部门的协调；制定相关配套政策，加快文化创意产业的体制改革，尤其是国有文化企事业单位的资产管理改革；关注人才培养，尤其复合型经营管理人才的培养，实现产业的高速长久发展；指导促进中介机构、行业组织的建立和发展等。

5.规范文化创意企业的准入和退出标准。降低准入门槛，允许社会资本直接进入文化创意产业市场，形成活跃的市场规模。

6.明确文化创意产业的融资方式。明确现有法律制度下可供文化创意产业选择的融资方式，明晰各种方式中法律主体的权利与义务。文化创意产业中的多数产品都是完全可以按照市场机制去运作，从而为资本进入文化市场提供了强有力的法律支持，使社会资本敢于进入和参与文化创意产业。

7.税收优惠制度安排要合理可行。在税收优惠方面的制度要以不违反上位法为基本原则，并注意充分利用重庆高新区和文化创意产业聚集区与其他的税收优惠政策之间的嫁接，税收优惠措施不可过于浮滥。

8.建立文化创意产业专用基金。立法应明确基金使用的原则，规范基金的使用方式和程序，建议政府每年能递增专项资金额度，并注意扩大资金来源，使其与支柱型产业相适应。

9.注意行业协会的培育和发展。改变信息交流不对称的现象，支持初创期中小企业的发展和协助，实现行业内资源共享以及人才流动，建立行业自律机制。

10.重视以著作权为主的知识产权保护问题。基于重庆市整体上知识产权的保护能力薄弱、保护意识淡薄、权利人自我保护能力弱、知识产权综合服务水平偏低、政府市场监管能力不足等问题，政府应当加强对于以著作权为主导的知识产权保护力度，制定专项保护办法。同时在制定相关保护知识产权地方立法时还要强调对于违法者的违法行为加大处罚力度，提高违法者的违法成本。

关于《重庆市文化创意产业促进条例》的框架设计，建议结合产业的实际情况，可以设计为八个部分。分别为第一章总则，重点指明文化创意产业的定义和范围、立法的目的以及准入和退出标准；第二章文化创意产业管理机构的职能和运作机制，包括领导机构及各职能部门的职责分配和协调机制；第三章文化创意产业的融资方式；第四章税收优惠和奖励政策；第五章基金的设立和运用；第六章行业协会的功能和自律机制；第七章文化创意的知识产权保护；第八章附则。以上八章设计形式，思路明晰，层次清楚，基本上能将重庆市目前情况下文化创意产业急需规范的重点和要求予以涵盖。此外，为了能将促进文化创意产业发展落到实处，配合出台一部实施细则也是非常必要的。

［1］魏和平.创意产业缔造财富新贵，每天创造者220亿美元产值[N].中国青年报，2005年9月13日。

［2］重庆市经委和市统计局2008年9月发布的统计公报.

［3］重庆市创意产业“十一五”发展规划。

［4］吴绍阶.从韩国经验看重庆文化创意产业发展[J]，新重庆，2008年第3期，第31-43页。

［5］王淑芳.文化全球化与辽宁老工业基地振兴——兼论日本韩国发展文化产业的经验借鉴[J]，东北亚论坛，2007年第5期，第121-124页。

［6］日本的文化产业政策及运作，青年记者[J]，2006年第5期，第39页。

［7］重庆市人民政府关于加快创意产业发展的意见，2006年10月27日发布。

作者：重庆工商大学法学院院长，教授

责任编辑：张 波