强化县域经济促进城乡统筹

□ 秦明山

强化县域经济促进城乡统筹

□ 秦明山

统筹城乡发展，关键在于建立城乡通开的制度体系，这是毫无疑问和十分正确的。但本文强调的是，强化县域经济对于统筹城乡发展的重要性不容忽视。因为县域经济是统筹城乡发展的重要基石，促进城乡统筹发展必须发展壮大县域经济。重庆市作为全国统筹城乡配套改革的试验区，很有必要在发展县域经济、促进城乡统筹方面加大探索力度。

一、强化县域经济应成为统筹城乡发展的重要战略

（一）从城乡统筹的要求看：县域经济是以工促农、以城带乡的中心节点。城乡统筹从根本上说，就是充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展，形成城乡经济社会一体化发展新格局。而县域经济是城镇经济和农村经济的结合部，是宏观与微观、工业与农业、城市与农村的连接点。所以，县域经济无疑是以工促农、以城带乡的中心节点。县域经济发展的必然结果就是城乡统筹。

（二）从县域经济的本质看：县域经济本身就包含了城镇经济和农村经济。县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济，是相对完整的国民经济基本单元，不仅具有一般区域经济的特点，还具有基础性、综合性、差异性、层次性和中间性。县域经济本身就包含了农村经济和城镇经济两个部分。县域范围内，我们完全可以把农村和城镇经济社会发展两个方面统筹起来，通盘考虑，协调推进，这实质上就是城乡统筹。从这个意义上说，加快县域发展是城乡统筹发展的最好选择。

（三）从幅员人口和历史人文来看：县域经济发展有举足轻重的作用。从地域面积看，全国县域国土面积占全国的92%，人口占全国的71%。重庆市县域面积占全市的85%以上，人口占全市的81.7%。从历史人文来看，很早就有“郡县治、天下安”的说法，县级建制历史上就是发展和稳定的基本单元。县域经济发展举足轻重。

（四）从平台载体的选择看：加快县域经济社会发展才是统筹城乡的最佳选择。重庆市统筹城乡发展，单靠主城区的加速发展来“拉动”，或者以乡镇为单位推动，都是行不通的。单靠主城区“拉动”鞭长莫及，以乡镇为单位推动实力不够。因而，乡镇和大城市都不是统筹城乡的最佳平台。加快县域经济社会发展才是统筹城乡的正确选择。

（五）从先进地区的经验看：城乡统筹发展快的都是县域经济发展好的。全国城乡统筹发展较快的浙江、江苏、广东、山东等地区都是县域经济发展较好的地区。这些地区县域经济有力地推进了农业产业化、农村城镇化和新型工业化，其县域经济发展对统筹城乡发展的促进作用有目共睹。

二、近年来重庆市县域经济发展势头总体良好

我市县域具体是指主城九区以外的31个区县。市委市政府一贯重视这一经济板块的发展，要求区县都要成为“小老虎”，并在配强班子、更新观念、加强指导、强化考核方面作了大量工作。采取的主要措施：一是帮助渝东北、渝东南区县建设特色工业园区。二是每年为主城外的31个区县安排上档升级专项资金3000万，用于完善县域经济中心功能。三是设立产业投资基金解决区县发展融资难题。四是广泛搭建区县招商平台，加强区县招商队伍建设，推动区县招商引资。五是加大对库区、渝东南地区以及贫困区县的政策支持力度。六是从“给钱、设厂、交流人才”三大方面加大“一圈”对“两翼”的对口帮扶力度。“一圈”帮扶区县每年按本级财政一般预算收入1%的实物量支持受助区县发展，重点用于工业园区、城镇基础设施建设和扶贫开发。七是对“两翼”5个区县（自治县）坚持执行地方税收全留和增值税增量返还政策，其余12个区县每年实现的税收增量市级留成部分全额定向补助当地。八是“一圈”中14个郊区县特色工业园区实现税收增量市级部分全额补返。补返资金专项用于特色工业园区基础设施建设。由于措施得力，近年来全市县域经济发展势头总体良好。

（一）发展速度较快。2008年实现GDP2906.72亿元，同比增长16.5%，2009年，实现GDP3652.26亿元，同比增长17.0%。

（二）工业占比增加。2009年实现工业增加值1094.85亿元，同比增长25.3%，工业增加值占地区生产总值的比重增加到37.7%，工业对县域经济的支撑作用进一步增强。

（三）投资增长明显。2008年全社会固定资产投资达到2217.89亿元，比去年同期增长41.2%，2009年完成固定资产投资3067.83亿元，同比增长38.3%。

（四）消费市场活跃。2008年实现社会消费品零售总额1015.66亿元，同比增长24.5%，2009年实现社会消费品零售总额1015.66亿元，同比增长24.5%。

（五）招商引资火爆。2008年，31个区县引进内资391.19亿元，比去年同期增长81.7%。2009年，招商共引进内资762.83亿元，同比增长95.0%，比全市增幅高20个百分点；实际利用外资4.83亿美元，同比增长54.0%。

（六）地方财力增强。2008年实现区县级地方财政收入234.23亿元，同比增长16.6%。2009年地方财政收入达318.34亿元，同比增长35.9%。

（七）农民收入增长。31个区县中，2008年有24个区县农村居民人均纯收入同比增幅高于全市17.6%的平均水平，2009年有30个区县农民人均年纯收入同比增幅高于全市8.5%的平均水平。

（八）“圈翼”协调推进。 2008年“两翼”17个区县中有15个区县发展速度高于全市14.3%的水平（万州、城口、彭水三区县增速均在20.0%以上），带动渝东北、渝东南经济分别增长17.1%、16.4%，扭转了“两翼”发展速度长期低于“一圈”的态势，“一圈两翼”县域发展协调性增强。2009年“一圈”、“两翼”GDP增速分别达14.2%、17.7%，继续保持2008年以来“两翼”明显快于“一圈”的良好态势。

三、重庆市当前县域经济发展存在的主要问题

重庆市虽然县域经济发展态势良好，但很多县仍然没有摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本现状，全市县域经济统筹城乡发展的整体能力仍然还不强。

一是经济总量整体较小。经济总量的大小是衡量统筹城乡发展能力的重要指标。2009年，31个区县GDP的总量绝对值仅3652.26亿元，为全市GDP总量6528.72亿元的55.94%。

二是工业主体支撑不强。要以工补农首先要求工业发展水平相对较高。2009年，全市县域规模以上工业企业仅3377家，实现工业总产值2119.85亿元，分别仅占全市规模以上工业企业个数和总产值的52.67%和31.3%。

三是城市化进程滞后。统筹城乡发展的一个重要内容是推进城镇化。目前，重庆城市化率平均为53%，而31个区县城市化率超过全市平均数的仅有双桥(89.5%)和万盛（67.7%）;超过50%的有永川（51%）、涪陵（50.4%）、江津（50.2%）；超过40%的有万州（47.5%）、合川（47.2%）、长寿（45.1%）；有14个县的城市化率不到30%,其中彭水（18.4%）、城口（17.5%）、酉阳（17.2%）和巫溪（17.2%）不到20%。

四是基础设施相对薄弱。重庆市由于地形条件和历史原因，各地基础设施建设差异很大。渝东南和渝东北地区，县域内基础设施非常薄弱，尤其是交通和水利设施。整个重庆农业“靠天吃饭”的格局仍然没有得到根本改观，农民增收缺乏持续性和稳定性。

五是非公经济比重较低。2009年，全市非公经济增加值占GDP的比重为53.10%。县域经济中，1/3的县非公有制经济增加值占GDP比重低于全市平均比重，最低的只有36.65%。县域经济中的非公经济发展不充分，落后于全市，渝东北和渝东南尤其突出。

六是地区差距十分明显。2009年，我市“一小时经济圈”完成地区生产总值5076.86亿元,比上年增长14.2%，占全市总量的77.8%；而渝东北完成1096.07亿元,增长18.8%，仅占全市的16.8%，渝东南完成356.17亿元,增长14.7%，仅占全市的5.4%。虽然“两翼”的增速高于“一圈”，但所占比重较上年还下降了0.1个百分点，差距仍在扩大。

四、当前重庆市县域经济发展问题的成因分析

（一）各级组织对县域经济在城乡统筹中的战略地位认识不够到位。人们对县域经济发展在城乡统筹发展的作用认识不够、定位不准。许多人认为，城乡差距大的主要原因在于城乡分割的二元体制和城市发展、工业发展不足，甚至片面主张把建立城乡通开的机制体制作为统筹城乡发展的唯一措施来抓，认为重庆统筹城乡发展的根本是抓好主城区的发展，三峡库区和渝东南地区主要抓好生态保护就行了，没有很好地看到县域经济发展对促进城乡统筹的战略作用，整体考虑县域经济发展不够。

（二）对县域经济发展本身的基本规律研究不透。县域经济本质属性是什么,是不是完全的特色经济、市场经济和中观经济，如何发展县域经济，县域经济的主要任务是什么？县域内是否应该大力发展工业，这些问题目前各地认识不一。认识不清必然导致发展的策略和方法、规划和措施出现偏差。许多地方普遍出现“重‘创新’、轻持续，重城市、轻农村，重工业、轻农业，重当前、轻长远”的“四重四轻”现象，甚至出现“主要领导一换，发展思路全变，引起民声一片”的现象，严重制约县域经济健康发展。

（三）县域经济发展的政策体制不够健全和完善。一是财政金融支持县域经济发展的体制机制不够完善，县乡政府事权与财权不太匹配，金融支持县域经济发展的积极性没有得到有效鼓励。二是县乡政府发展经济的权利与发展责任不相匹配。一些关键问题，如土地供应、项目审批、建设管理、融资协调、能源调度等，县乡普遍感到协调难度很大。三是城乡一体化的政策体系从根本上说还未建立起来，生产要素向城市和大城市流动取向明显。

（四）工业化、城市化和农业产业化的基础水平低。由于历史原因，重庆市县域内工业发展很不充分，总体规模小，集群发展差，骨干龙头少。农业产业化程度也很不够，农民组织化程度低，农产品精深加工程度低，农村市场很不完备。城镇化水平不够，基础设施投入不足，新农村建设不全面。整个县域经济在总量和质量方面的基础差、底子薄。

（五）“两翼”地区县乡政府负债问题突出。在县域经济发展中，转移支付缓解了贫困地区的财政困难，但仍然难以支撑县域经济的发展，特别是各种达标要求所形成的政策性挂帐问题，历史长期积淀下来的各种欠帐问题等，致使县域内政府负债严重，“两翼”地区县乡政府负债尤为突出。这就大大削弱了县域财政的支撑能力，甚至有的县和乡镇处于事实上的“破产”状态，严重制约县域经济发展。

五、重庆强化县域经济促进城乡统筹的对策思考

(一)要按照城乡统筹的要求整体谋划县域发展。一是要在“一圈两翼”版块划分的基础上进一步细划，主要是渝东北和渝东南地区内部要细划成小版块，两三个县相互抱团、关联发展。二是市委市政府要明确具体机构和人员，研究出台相关政策措施，指导和监管县域经济发展。三是各区县要及时编制发展城乡统筹发展整体规划，避免县域内和县域间出现相互制约、相互分割和短期行为。四是要处理好强县与富民、当前和长远、发展与民生、城镇与农村的关系，上项目、抓发展既要追求财政收入，更要追求就业、富民等统筹效益，坚决摈弃片面追求GDP的做法。五是要尊重县域经济发展的本质要求，考虑好特色发展、稳定发展等问题，确保城乡统筹持续、快速、健康的向前推进。

（二）要以发展工业为重点进一步优化县域产业结构。纵观全国百强县，大多确立的是“工业立县”、“工业兴县”、“工业强县”的发展路径，很多县市第二产业比重都在60%以上。经验证明，坚持以工业为主导，三次产业协调发展，是县域经济发展的成功之道。重庆县区之间差异很大，尤其一些山区表面上看不适宜发展工业，但恰恰这些地区具有资源优势、劳动力优势和绿色生态优势，完全可以用“差异化”思路发展工业，从比较优势做起，走新型工业化道路。以三峡库区为例，完全可以围绕农业抓工业，建立绿色食品工业体系；围绕优势资源抓工业，使资源优势转化为工业经济优势；围绕旅游抓工业，大力开发极富文化内涵和地方特色的旅游产品；围绕新兴产业抓工业，抢占新兴产业发展先机；围绕职业技术教育、物流配送、服务外包等现代生产服务抓工业，切实促进工业的集群发展。三峡库区产业空虚主要是工业空虚，旅游业、农业、商贸流通业并不十分空虚。也许有的山区适宜发展旅游业，但旅游业相对投资大、周期长，从长远看发展旅游业是可以的，发展工业才是县域经济快速崛起的现实途径。

（三）要大力发展以县城经济为龙头的城镇经济。县城和以县城为中心的集镇是县域经济空间布局的基本骨架，大力发展以县城为龙头的城镇经济，不仅符合县域经济发展的本质要求，而且有利于破除城乡二元结构，形成“星罗棋布、大马带头、群马拉车”的县域城乡统筹新格局。我们要切实把县城作为县域经济发展的窗口和形象来抓，努力改善基础设施，促进功能完善，合理布局工业、商业和其他服务行业。要按照“特色小镇、风情名镇、经济大镇”的思路建设各类集镇，促进农村人口向县城和集镇集中，不断提升城市化率。要合理布局工业园区，把工业园区建设与统筹规划城市化发展结合起来，促进工业向园区集中。

（四）要突出民营经济在县域经济发展中的重要作用。民营经济是中国经济结构中最活跃、最积极、最具竞争力的经济成分，是县域经济最具成长性的经济力量，对于扩大城乡就业、增加居民收入、维护社会稳定，以及促进县域内的工业化、城镇化和城乡一体化发展，都具有十分重要的作用。我们必须有效确立“民营富县”的发展战略，把发展民营经济作为强化县域经济、促进城乡统筹的关键措施来抓，从政策、资金、技术、人才等方面，为民营经济快速健康发展提供支撑。当前尤其要抓好国务院两个“三十六条“的贯彻落实，切实研究民营经济发展中的“难进来、不对等、同质性”等问题，有效开展“全民创业”系列活动，进一步促进我市民营经济增量提质。

（五）要以产业化为抓手切实提高农业组织化程度。农业的根本出路在于把千家万户的大生产与竞争激烈的大市场结合起来，切实提高农业组织化程度，最大限度地攫取边际效益和规模效益，实现增产增效。这就要求我们必须高度重视农业产业化，大力培育农业产业化龙头企业，大力发展特色农产品市场，大力支持农村经济合作组织的发展。尤其要在稳定联产承包经营制度的基础上，切实搞好农村土地流转机制的探索，鼓励和支持城里的生产要素向农村流动，把生态保护与生产发展结合起来，促进农业和农村持续、稳定、健康地向前发展。

（六）要以交通建设为重点切实加快基础设施建设。交通建设是经济发展的发动机，与其它基础设施相比更加重要。重庆非常重视交通建设，近十年来在修建高速公路、港口、铁路、机场等方面取得长足进展，但按照城乡统筹的要求来看仍有差距。建议：一要搞好县与县之间、乡镇之间、边界县与市外之间的断头公路建设，重视三峡移民沿江公路一些断头路段的修建，促进经济发展。二要为促进大巴山区与武陵山区的互连互通，尽快筹划和修建万州到黔江的高速公路通道，促进两个地区的互动发展。三要进一步加大农村公路建设和机耕道、人行便道建设的力度，切实增加路网密度，努力实现村村通、社社通，并不断提高公路等级，提高城乡交通的通达率和通畅率。

（七）要以解决要素不足为重点破解经济发展瓶颈。资金、项目、土地和市场主体等要素不足，是重庆许多区县目前经济发展的主要瓶颈制约。要解决这个问题，单靠县区自己的力量十分有限，重庆市委、市政府应牵头研究解决办法。在金融方面，可明确国有商业银行城乡资金使用比例，要求设在县域的金融机构按其存款来源比例投入县域发展。强化政策性金融机构在县域经济中的作用，增加支持农业生产、流通领域以及农村基础设施建设、农业产业结构调整、科技开发和推广、以及县域扶贫开发等领域的业务。对银行政策性贷款，政府提供风险补贴。设立区域性中小股份制商业银行，完善中小银行制度设计和中小客户金融服务体系。加快民间金融立法，规范民间借贷运作，重视信用担保机构建设，逐步建立大农业保险体系。在土地方面，要进一步研究农村土地流转和城乡土地置换问题，明确具体政策和操作细则，使土地这个要素的流动畅通无阻、规范有序。同时要进一步完善征地制度，进一步处理好确保18亿亩红线与发展用地不足的矛盾。在市场主体培育方面，要切实研究增加各类市场主体的政策和措施，尤其要支持行政人员创业，鼓励更多的人投身城乡统筹发展的大潮。

（八）要把扩权强县作为发展县域经济的重要举措来抓。统筹城乡发展，县级政权承担着至关重要的责任，实行强县战略势在必行。当前城乡差距不小，贫富矛盾加剧，群体性、突发性事件频发，时刻考验着县级政权的极限。我们必须围绕强县扩权，切实把县政改革作为未来行政体制改革的突破点和重点，进一步明确县域行政管理体制改革的基本设想和要求，及时探索并开展强县扩权的试点改革。对部分县域规模过小、行政成本过高的县制可适当合并。对分税制进行完善，切实安排与事权相匹配的县乡财力；对部门和单位垂直管理单位进行梳理，能放则放尽量放，在县乡层面上有效建立健全起权责统一的管理体制和运行机制。

（九）要改革完善县域经济发展的相关考核制度。要按照统筹城乡发展的根本要求，进一步改革完善市委市政府对县域经济的综合评价体系和干部考核办法，促进县区域经济持续、快速、健康发展，为有效完成国务院交办的统筹城乡试验任务，实现胡锦涛总书记提出的“314”总体部署作出新的贡献。

作者：中共重庆市忠县县委常委、统战部长

责任编辑：马 健