我国环保NGO发展的制度障碍及其保障

董敏，牛振平

（山东科技大学文法学院，山东青岛，266510）

我国环保NGO发展的制度障碍及其保障

董敏，牛振平

（山东科技大学文法学院，山东青岛，266510）

从我国环保NGO重要的社会地位入手，分析了环保NGO面临的种种法律困境：注册登记难，使环保NGO缺乏合法的地位；公益诉讼中诉讼资格缺失，使环保NGO不能在诉讼中很好的发挥作用；环保NGO缺乏专职人员，影响其作用的发挥；资金来源没有保障，限制环保NGO发挥作用。论述了解决上述问题的的建议保障：修改环保NGO登记的相关法律，改革登记前置程序的业务主管部门，废除同一区域的非竞争原则；赋予公益诉讼中环保NGO诉讼资格；制定相应的人才服务机制；完善相关法律，解决筹资困境。

环保NGO；登记注册；经费保障；诉讼资格

一、环保NGO的社会作用

社会存在意味着社会需求，环保NGO①，NGO，是英文“non-government organization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。的发展不是偶然的，而是随着社会经济的发展，现代工业对环境造成的严重污染和破坏后的必然结果。环境问题是公共问题，且具有明显的外部不经济性，依靠市场之手无法进行有效地调控，而政府往往为了追求经济发展而忽视环境利益。于是，非政府组织成为弥补市场失灵和政府调控缺陷的最好方式。环保NGO在环境保护的过程中发挥着不可替代的作用。

（一）传播绿色文明，提高环保意识

中国民间环保组织在倡导绿色文明方面真正走在社会的前面。今天我们所熟悉的许多环保理念都是由他们首先在中国传播的，例如，2003年的“宣武区绿袋子工程”；2004年的“26℃空调节能行动”。［1］

（二）监督企业，促使企业采用对环境友好的生产方式

环保非政府组织披露企业产品质量从而督促企业改善生产方式，采用对环境有益的生产方式，改善产品质量。如“美国环境保护基金协会，与麦当劳的成功合作”［2］就是经典的一例。他们要求麦当劳改革塑料包装盒，双方共同研究探讨，最后确定使用一种薄纸包装，它不但保温性能好，存储方便，而且减少了漂白。这一改进既有利于企业，也有利于环境保护。

（三）影响政府决策，为政府决策提供指导

环保NGO影响政府决策的一系列活动，在当时看都是很超前的，但后来大都逐渐被社会所接受，其中一些还演化成政府的决策。“26度空调节能行动”，就是一个从民间行动到政府行动的典型事例。

（四）参加诉讼程序，实现环保目的

目前，世界上不同的国家大概有两种方式允许他们参与诉讼：一种是以诉讼主体身份参与环境诉讼，如美国的公民诉讼、大陆法系的团体诉讼、日本的公害诉讼；另一种是不给予环保诉讼主体资格，而是允许其作为“法庭之友”参与环境诉讼，为法院公正判决提供意见和建议，但他们的意见并没有法律约束力，采纳与否由法院决定。无论何种方式参与诉讼，可以肯定的是环保NGO已越来越多地出现在各类诉讼程序中，其作用和影响与日俱增。

二、我国环保NGO发展遇到的法制障碍

（一）注册困难

不论是个体还是组织，都必须赋予其合法的身份和地位才能很好的行使其权利，履行其义务。但注册难使得环保NGO很难取得自己的合法地位。

依据现有规定，环保NGO注册主要有两种方式，其一是在工商部门登记。但是工商部门登记要缴纳税款，与环保NGO的非营利性和公益性极不适应，也使得本来就缺乏资金支持的环保NGO面临更加严峻的困境。其二是在民政部门登记。1998年9月25通过的《社会团体登记管理条例》和1998年10月25日起施行《民办非企业单位登记管理暂行条例》对NGO的登记注册作出了规定。但是这两部法规的一些规定不利于环保NGO的注册登记。首先它们都规定了登记前要经业务主管部门同意，而由于环保NGO具有公益性和非营利性，很少有单位愿意担任其业务主管部门承担责任；而且，作为业务主管部门的单位只能是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，这样的单位非常有限①民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知（民发【2000】41号）；。其次，规定在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立，这样，又增加了环保NGO注册的困难。所以，现行法律规定使得环保NGO的注册面临巨大困难。

（二）人力资源严重匮乏

根据2006年中国环保非政府组织生存现状调查：“瀚海沙”②“瀚海沙”发起人是长期关注中国荒漠化问题的年轻社会人士，包括自然之友、绿网等民间环保组织的会员。自2001年年底开始筹备，并于2002年3月份通过群发电子邮件和在自然之友、绿网论坛上发布招募志愿者消息，第一批有50多人申请加入（全国各地），后继不断有新的志愿者加入。2002年4月20日召开在京志愿者第一次工作讨论会，有14人参加。目前有比较固定的志愿工作人员12人（兼职），全国各地报名的志愿者100人左右，职业范围涵盖法律、金融、计算机、教育、科研、服务业、环境化工以及自由职业和学生。共5个专职人员；“绿十字”5个专职人员和1个兼职会计，“绿色北京”在2005年时还有3个专职人员，但最终又都离开了，现在只剩一人。“绿网”［3］是1999年成立的，成立后相当一段时间内没有一个工作人员，全部都是志愿者，至2004年开始有一个专职的工作人员和一个兼职的协调人，到2006年绿网才有了5个专职人员和2个兼职人员。根据2008年《中国环保民间组织发展报告》③2008中国环保民间组织发展状况报告，是由中华联合会发起的，本次调研工作于2008年1月中旬正是启动，历时8个月，得到了环境保护部、民政部、中联部的大力支持。，总体上看，28.9%的环保NGO没有专职人员，46.5%的环保NGO其专职人员在1～5之间，80%的国际环保民间组织分支机构其专职人员不超过20人，59.7%的草根环保NGO其专职人员数再1～10人。

（三）经费严重不足

经费不足是所有非政府组织共同面临的挑战和压力，环保非政府组织也不例外。我国现行法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定环保NGO不得进行营利活动。“目前我国环保NGO普遍的经费来源主要有：会费，政府资助，企业捐赠。”［4］由于环保NGO的成员大多数是志愿者，交纳的会费有限，仅占环保NGO资金的一小部分；国家对于环保NGO的资助很少。而由于我国环保NGO内部管理的不规范，法律地位的尴尬，企业的捐赠也相当有限。中国仅有26.0%的环保民间组织有固定的资金来源，而2005年这个数字为23.9%，同比增长2.1%，数量略有增加，但整体形势仍不乐观。［5］

（四）公益诉讼中诉讼资格缺失

环境侵权所具有的不平等性，复杂性和广泛性的特点使得环境侵权的受害者处于弱势地位，而传统的诉讼方式并不能充分地保护受害者的权利，环境侵权需要公益诉讼。而环保NGO是环境公益诉讼的重要力量。目前我国的法律中并没有赋予环保NGO公益诉讼的原告资格。《民事诉讼法》虽然规定了代表人诉讼制度，但与美国集团诉讼之间还有很大的距离。最大的不同表现在：集团诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受相同侵害的全体受害人；而我国的代表人诉讼的判决只对进行了权利登记的受害人有效，在诉讼时效期间内未登记权利的，则不适用判决结果。这就使得诉讼标的额、可计算的赔偿额及诉讼的威慑力大大受到削弱。我国《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《民事诉讼法》第15条：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。所以，在我国现行的诉讼法体系中，环保非政府组织，只能以社会团体的身份支持公民的诉讼，但不能以自己的独立身份出庭，这就在很大程度上削弱了环保NGO对环境问题的社会监督作用。

三、解决环保NGO法制障碍的法律制度保障

（一）修改环保NGO登记的相关法律

鉴于环保NGO与生俱来的非营利性和公益性，在工商部门注册缴纳税款与本质不符。所以在工商部门注册是不可取的，不能作为环保NGO存在发展的长远之计。环保NGO只能在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中寻找登记注册的出路。

为此，要对上述两个条例做必要的修改，首先要解决其自身寻找业务主管部门的问题。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，作为（NGO）业务主管部门。这一规定所指的主管部门太泛不够具体，因为作为NGO的主管部门无利可图，甚至还要承担一些责任，从而极易导致部门之间相互推诿，而不愿作为主管部门。我们认为，应当明确一个或几个密切的部门（组织）作为环保NGO申请的业务主管部门，以解决环保NGO找不到寻找业务主管部门的问题。其次，关于设立的限制性规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的”，此规定已不适合目前社会需要环保NGO发挥环保作用的趋势，在环保NGO的登记条件中，应当予以废止。

（二）建立相应的专业人才储备和使用机制

环保NGO的公益性和非营利性导致了其不能向企业单位那样通过经济条件吸引人才。对于专业人才的引用，可以借鉴法律援助制度。将一些热爱环保事业或者具有一定资历的环保专业人士登记在一个数据库，当环保组织需要从事环保事业的专业人才时，可以申请相应方面的人才来协助他们。这样可以解决专业人士的缺乏，促使环保NGO发挥其应有的作用。

（三）环保NGO经费的制度支持

具体措施有：（1）明确规定把政府对环保NGO的支持列入财政预算范围；（2）鼓励社会、企业和个人的捐助。对环保NGO的捐助可以依法折抵其应缴税款；（3）允许环保NGO开展有偿服务活动，实现自给自足。环保的非营利性与其围绕章程开展有偿服务活动并不矛盾，只要他不以营利为目的，不进行利润分配就不违反非营利原则。为了防止环保NGO的有些人员利用有偿服务进行营利，在进行有偿服务时应当坚持几个原则：第一，所从事的有偿服务活动要与其环保的宗旨相关；第二，有偿服务活动只能是辅助性的活动；第三，给从事有偿服务活动的财务设立严格的管理制度，有偿服务活动多的收入只能进行公益活动不能进行分人之间的分配。建立信息透明制度，公开制度，接受社会各界的监督；第四，环保NGO在从事营利性事务时，应与其他市场主体具有同样的权利义务。［6］也就是说，应当修改《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中全面禁止NGO进行营利性活动的规定，允许一些公益性的非政府组织（如环保NGO等）进行有偿的服务活动以维持其正常的运行，更好的在环保事业中的作用。

（四）赋予公益诉讼中环保NGO诉讼资格

赋予环保NGO起诉资格有助于环境侵权案件的分布广泛复杂而又处于弱势受害人通过NGO来保护自己的环境权利。国外许多国家或者地区在日益重视环保NGO的同时，也在诉讼中为他们寻求适当的地位，如美国最典型的就是美国的公民诉讼和大陆法系的团体诉讼已经承认了环保NGO的原告资格。

我国也应当在法律中明确环保NGO的诉讼资格。首先，以法律条文明确环保NGO可以作为公益诉讼的原告提起诉讼，而不只是仅限于“支持”诉讼。只有明确环保NGO在公益诉讼中的诉讼资格，才能很好的发挥其在公益诉讼中的作用。其次，适当放宽起诉的种类，改变“行政诉讼中只有行政相对人才可以提起诉讼”，和民事诉讼中要求“原告与案件具有直接的利害关系，而不能是为他人、公众和社会的利益的间接利害关系”的限制，赋予环保NGO为了公共环境利益而提起诉讼的权利。

［1］张忠民.民间环保组织如何影响中国［J］.社会观察，2008（5）.

［2］曹明德.环境侵权法［M］.北京：法律出版社，2000：367.

［3］中国环保非政府组织生存现状调［EB／OL］.［2010-09-17］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006-05-10／11309820682.shtm l.

［4］中国环保民间组织基本情况［EB／OL］.［2010-9-19］.http：／／www.bjee.org.cn／cn／news.php？news_id＝23676.

［5］2008中国环保民间组织发展报告［EB／OL］.［2010 -9-20］.http：／／www.docin.com／p-26761500. html＃.

［6］李云霞.关于环保非政府组织发展的法律制度分析［J］.湖南财经高等专科学校学报，2007（23）：106.

2010-12-20

董敏（1984—），女，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。

D912.6

A

1007-7111（2011）02-0024-03

（责任编辑，周江川）