中日科技决策体制对比与借鉴

陈明华,李华天

（1.大连民族学院校办公室,辽宁 大连 116605；2.中国人民大学外国语学院,北京 100872）

中日科技决策体制对比与借鉴

陈明华1,李华天2

（1.大连民族学院校办公室,辽宁 大连 116605；2.中国人民大学外国语学院,北京 100872）

从组织结构、人员配备、权利设置、运行机制、咨询与参与机制和联动机制等方面研究了日本的科技决策体制及特点,分析中国科技决策体制存在的缺陷,总结日本科技决策体制对中国的几点启示。

中国；日本；科技决策；体制

科学技术是第一生产力。在推动国家科技发展过程中,政府的支持起着决定性的作用。就是说,国家科技政策制定和贯彻的针对性、有效性、科学性和及时性决定着国家科技发展的成败。而在国家科技政策方面,科技决策决定着国家科技发展的行动方向,因此最为关键的部分是科技决策体制。各国的科技管理机构和职能也随着科技和社会发展形势的变化在不断地调整,以使科技决策更加科学化和专业化,使科学技术最大限度地为国民经济发展作出贡献,提升国家的国际竞争力。中国与日本的科技决策体制都是权利高度集中的模式,日本能从一个二战战败国迅速成为具有重要影响力的科技强国,是有许多可取之处的。探究日本的科技决策体制的特点和成功之处,对推动中国科技政策的科学制定和完善的科技决策体制有积极的借鉴作用。

1 日本科技决策体制及特点

日本的科技决策体制包括承担科技决策的组织体系、人员配备、权力配置、运行机制、咨询与参与机制和联动机制。体现出决策机构高层化、决策模式一元化、决策主体多元化和科技教育一体化的特点。

1.1 组织体系

组织体系是指科技决策信息收集、信息整理和决策的组织载体,包括科技决策中枢系统、科技决策咨询系统。日本科技政策的最高决策机构是综合科学技术会议 （CSTP）,日本科技决策的具体操作平台是文部科学省,设有三个有关科技管理部局,即科学技术·学术政策局、研究振兴局、研究开发局。日本政府各省厅内部都设有相应的科学技术审议机构,如文部科学省的科技学术审议会、经济产业省的产业技术审议会、国土交通省的运输技术审议会等。这些科学技术审议机构既是本部门的科技决策机构,又是部门长官的咨询机构。日本科技决策咨询系统包括官方咨询系统和民间咨询系统。

1.2 人员配备

人员配备是指对组织中全体人员的配备,要求不同的岗位须有不同的知识结构和能力结构的人与之相匹配。CSTP的最高长官是总理大臣,但实际上内阁府还设有一名科学技术政策担当大臣来直接领导该机构,该机构成员不少于 14人,其中除来自政府各相关省的由总理大臣指定的大臣外,还有一些来自民间的有识之士,如大学教授、大企业和公司总裁等,机构下设的事务局有来自产、学、官界的 100余名工作人员负责日常事务。

1.3 权利配置

权力配置即科技决策权力在科技决策系统中的分配和行使。CSTP主要负责以下几方面的工作:第一,制定涵盖人文、社会科学、自然科学等以科学技术为对象的综合战略方针；第二,涉及科技的跨省行政事宜；第三,制定全面振兴科学技术的基本政策；第四,制定有关科技预算、人才等资源分配的基本方针；第五,对国家科技重大研究发展项目进行评价等[1-2]。文部科学省有关科技的职责是:“根据政府确定的科技综合战略和方针,制定各省厅统一实施的科技政策,制定和推进、调整研究开发计划,确保学术和科学技术研究的协调和综合性,培养和确保具有独创性的研究人员,搞好研究的环境条件,推进尖端技术开发。”

1.4 运行机制

运行机制是指保障各项职能得以实现的相关法律和程序规定。《科学技术基本法》是支撑日本科学技术体系的基本法律。该法规定了日本在发展科学与技术方面的基本国策和大政方针,要求增强忧患意识,加强基础研究,推进基础研究、应用研究和开发研究的协调发展,强调国家与地方及民间团体的协调和产、学、官的联合等。该法还明确规定:“政府要根据国家科技政策的最高审议机构——综合科学技术会议的讨论精神制定科学技术基本计划”,这为日本政府制定科学技术基本计划、进行科技决策提供了基本法律依据。《科学技术基本计划》也是日本科技决策的法律依据。例如,在第一期科技基本计划中规定:要使公众获得对科技的意义 （meaning）、角色 （role）、成就 （achievements）、连带效应 （ripple effects）和发展的理解 （understanding）与兴趣 （interest）。《第二期科学技术基本计划》强调“构筑科技与社会的沟通渠道”,主要内容即为加强国民对科技的理解,加强国民对科技政策的参与度[1-2]。

1.5 咨询与参与机制

咨询与参与机制是提高执行力的重要手段,包括专家咨询、公众参与。

（1）重视决策咨询。为了避免政府高层独立决策失误造成的风险,日本政府把民主机制引入科技决策过程。其科技决策除了有单纯以政府科技官员为主的科技管理机构外,还成立了许多由官、产、学、研多方高级权威组成的具有广泛代表性的科技顾问机构,高度重视决策智囊的作用,使他们为国家制定科技政策或科技规划提出建议。日本学术会议的成员全部是科研人员,直接向政府官员提出政策建议；国家科技政策研究所通过其出版物为政府科技决策提供参考。日本的民间智囊机构在科技决策中也发挥着重要作用。

（2）强化专家参与。日本政府重视专家参与科技决策,并为其提供相应的组织和制度保障。日本科技决策的最高机构——综合科学技术会议的组成人员中有 4名是著名的科学家或工程师；日本学术会议的成员来自全国优秀的科研人员；民间智囊机构的组成人员也大多是各界的优秀人士。由此,无论是科技决策中枢机构还是咨询机构,都保障了专家的参与。同时,日本还通过相关法律保证专家参与科技决策。

（3）引导公众参与。日本政府在科技决策中日益重视并逐步引入公众参与,在公众理解科学的领域中,在“科学与公众的沟通”的问题上进行了全新的尝试,这符合国际上公众理解科学理论和科学传播的最新发展趋势。

1.6 联动机制

日本的科技事业与教育事业相互促进,相得益彰,实行联动机制,具体体现在日本政府将主管教育的部门与主管科技的部门合并起来,成立教育、科技合二为一的主管部门——文部科学省。文部科学省既管教育又管科技,能够有效促进两者的协同发展。

2 中国科技决策体制的缺陷[3-5]

目前,中国的科技决策体制在上述 6个方面都存在不同程度的缺陷。

（1）组织体系模糊。中国的科技体制改革主要是针对科研院所和高校的科技人员,确实极大地调动了科研人员的积极性,促进了科技的产业化。而国家宏观的科技管理体制并没有根本的改变。现有的科技预算和投入体制,使国家综合部门、产业部门和公共事业部门都有权独立地提出国家的科技计划。而计划从策划出台、到预算、到实施完成,带有很强的部门意识,国家的目标往往成为部门的目标。尚未形成全国一体的、结构清晰的科技决策组织体系。

（2）人员配备失衡。科技决策涉及政治层面、科技层面、经济层面、社会层面和法律层面,不同层面还要考虑到不同的角度,都需要有相应知识结构和能力结构的人来担当。而目前中国各层次的科技管理部门都是以行政管理人员为主,这就限制了认识问题的角度和层次。

（3）权利配置错位。表面上看现行的科技决策机制是权利高度集中,领导专权。而事实上是权力错位。有时普通行政人员对科技决策的影响力,甚至大于对科技发展有洞察力的专家。财务部门对科技的决策也有相当大的影响力,不仅参与审批和决定科技部门总体经费,而且还有权直接审核具体项目,不仅影响了科技经费的数量,而且可能影响科技经费投入方向。部分科技人员为了自己和专业的利益,揣测领导的喜好来提供决策参考,而不是完全从科技发展规律来计划未来的方向。

（4）运行机制匮乏。政府管理科技活动的权力无所不包,且没有相应的制约手段。这导致了国家重大科技资源在分配上的随意性,重大项目立项上的主观性很强,因人而定的项目还较普遍,导致了国家科技资源配置的低效。已经颁布的科技进步法、成果转让法、专利法等都是有关科技活动的法律,还没有关于科技决策的基本法律,而且相关的法律体系也不健全。

（5）咨询与参与机制缺失。近年来关于专家咨询与参与机制的探讨很多,但主要都集中在强调专家咨询与公众参与的重要性和必要性,忽视了有关细节的研究,致使咨询与参与机制只停留在纸面上,即使有些重大决策安排了相应的专家咨询与公众参与环节,也只是走走形式。自 2001年开始,国家科技部、中宣部、中国科协等部门联合举办一年一度的科技活动周活动,以此不断提高全民的科学素质。然而,这些活动停留在公众理解科学的浅层次上,并未深入到公众参与科技决策的深层次。

（6）联动机制空白。主管科技事务的科技部与主管教育事务的教育部分设,并共同隶属于国务院。两部在各自负责的事务领域内均发挥了积极的作用,然而,两部门各自为政,由于部门职能的不同,在 R＆D预算和科技政策导向方面一直存在着竞争关系,不利于科技与教育的协调发展。近年来学术界非常关注产、学、研三方的联动机制,但一直没有实质上的运作。

3 日本科技决策体制对中国的启示

（1）以行政体制改革为依托。自 1996年起,日本中央政府开始酝酿政治体制的改革,改革的核心是削减中央政府部门的权力,精简机构,提高行政效率。作为这次行政体制改革的一个重要环节,日本的科学技术行政体系也随之发生重要变化,由此取消了原来的科学技术会议。2001年在内阁新设综合科学技术会议,并赋予它更大的权力,使其成为名副其实的科技行政的最高司令部。任何体制的改革都是对已有利益结构的冲击,一种良性机制的建立,总要从一些良性的点、线、面开始启动,而这样一种机制不是依托习惯与传统,而是要改变一些习惯与传统,仅仅有良好的愿望是不够的,必须依托行政体制的改革。

（2）明确科技决策主体的责权利。以往的研究中,各个层面的研究者都习惯在战略思想上进行论述,缺少各层面细节的深入研究,致使相关的法律、程序和规章制度迟迟不能出台。无论是立法还是组织程序和规章制度的出台,首要任务是明确主体和主体的责任、权利和义务。日本政府把民主机制引入科技决策过程,高度重视决策智囊的作用并逐步引入公众参与,都是在非常细致的法律框架之下进行的。在追求科技决策主体多元化时还应该建立权力、责任和义务统一的机制,杜绝在参与决策过程中夹带私人和小团体的利益,或者对决策的后果不闻不问。科技决策往往存在较大的不确定性,不可能完全由某一个人对一些决策的后果负责。但是,实事求是、客观公正的态度应该是对任何一位参与者的基本要求。

4 完善中国科技决策体制的建议

（1）分清政治层面与行政管理。在中国,人们往往将政治与行政混淆,认为讲政治就是领导说的算。重大科技活动是一个国家政治活动的重要组成部分,而政治层面也是科技决策的重要组成部分,科技活动必须符合国家的根本利益和意识形态。而政治家在作出关于科学技术重大决策的时候是以政治目标为前提,但必须与科学家相结合,如果一个科研机构的首席领导是科学家,那么必须有政治方面的专家来参与。政治家与科学家在决策过程中承担起不同的责任,扮演着不同的、很难说谁是更重要的角色。有时政治家是决策者,科学家是智囊；有时科学家是决策者,政治家是智囊。

（2）分清经济层面与预算拨款。科技决策的经济层面不仅仅指科技活动的资金来源与预算,还包括科技活动能取得多大的经济效益,能否推动整个社会的经济发展等因素。有些科技决策盲目地削减经费,没有充分考察项目的实际情况,致使项目半途而废,都是因对科技决策经济层面的误解造成的。

（3）分清科技层面与专家咨询。正如前边提到的政治家与科学家的关系,科技决策的科技层面与专家咨询也是不同的。专家包括相同领域的科学家和相关领域的其他专家。科技决策的科技层面是指由相同领域的不同科学家对项目的科学性进行论证。相关领域的其他专家的参与属于科技决策的社会层面,二者不能相互替代。

（4）分清社会层面与公众参与。公众参与是完善科技决策社会层面的有效途径,但不是社会层面的全部。公众参与必须与专家咨询相结合才能起到应有的作用,二者亦不能相互替代。

5 结 语

日本科技决策模式也是随着时代发展而不断整合,使政府层面上的科技决策与管理体制发展到相对完善的程度。中国与日本的国情和意识形态都有所不同,不可能完全照搬日本的模式,但其在实现国家战略目标与维护科学自主性之间实现平衡等方面的探索经验值得中国借鉴。

[1]徐世刚.论日本科技发展战略的转换——从吸收到创造[J].社会科学战线,2006（3）:191.

[2]乌云其其格,袁江洋.日本科学技术决策与管理体制的历史演变进程[J].自然辩证法通讯,2010（4）:71-78.

[3]方新柳,卸林.我国科技体制改革的回顾及展望[J].求是,2004（5）:43-44.

[4]孙波.中美科技决策机制对比分析与借鉴[J].生产力研究,2010（5）:193-195.

[5]谈毅,仝允桓.中国科技评价体系的特点、模式及发展[J].科学学与科学技术管理,2004（5）:15-18.

（责任编辑 刘敏）

The Decision-making in Science and Technology of Japan and Its Enlightenments on China

CHEN Ming-hua1,LI Hua-tian2
（1.Office of the University Affairs,Dalian Nationalities University,Dalian Liaoning 116605,China；2.School of Foreign Languages,Renmin University of China,Bejing 100872,China）

Researches on the decision-making system of science and technology in Japan,which is from the following viewpoints:organizational system,staff allocation,function establishment,performance system and regulations related,are investigated.Besides,several enlightenments just to the decision-making of science and technology of China are developed.

China；Japan；decision-making of science and technology；system

C301 < class="emphasis_bold">文献标志码:A

A

1009-315X（2011）01-0068-04

2011-10- 14；

2010-11-09

陈明华 （1972-）,男,山东沾化人,副研究员,东北大学文法学院博士研究生,主要从事教育管理研究。