对官僚制的理性审视和反思

房春燕

(中国矿业大学，徐州221008)

对官僚制的理性审视和反思

房春燕

(中国矿业大学，徐州221008)

从行政管理和理性政府的角度，运用文献分析法和规范分析法对韦伯的官僚制在限制民主、压抑个性、效率低下等方面进行了理性的辨析和客观的评判，进而得出官僚制并非是我们想象的那样矛盾和弱不可击的结论，指出我们要充分借鉴官僚制的精华，加快和谐社会的发展。

官僚制;批判;启示

一、前言

“官僚制”英语翻译是“Bureaucracy”，它最早的意思仅仅是停留在字面上，即指“官员的统治”。最早提出官僚制的人是马克斯·韦伯，他内心深处的官僚制是严格遵循职能分工，具有高度的法治化、等级化、非人格化、专业化和科学化特征，依据这些显著的特征，后人就把他的官僚制称之为理性官僚制。但在现实生活中，人们认为理性官僚制与官僚主义是同一个概念。在笔者看来，二者之间有本质的区别。官僚制仅仅是一种管理社会的模式，即治理社会的工具，我们能简单说弓箭和长矛哪种武器更好吗?显然不能。同理，官僚制本身没有优劣之分，关键是看它存在的环境是否合适。而官僚主义是指一种脱离实际需要、不与民为伍、不负责任的工作作风，它可能存在于理性官僚制下，也可能存在于其他社会政治管理制度下。因此，把社会中由于官僚主义所犯下的错误全部归结于理性官僚制，进而对它进行体无完肤的批评乃至否定是不可取的。在一定程度上可以说是我们误解了理性官僚制。

二、韦伯的官僚制理论

韦伯构建的程序化官僚制理论是以法理型权威为基础，奠定了行政管理学中官僚制理论的基础。在韦伯看来，社会上任何一种组织都必须有一定形式的权威基础。在这样的理念下，他就提出了三种合法性权威即法理型权威、传统型权威和魅力型权威［1］。不同形式的权威对应不同的组织类型，法理型权威对应合法型组织，传统型权威建立传统型组织，魅力型权威建立神秘化组织。通过对这三种理想型组织的分析比较可以得出，神秘化组织仅仅靠领导者的个人魅力来实现社会治理目的，不具有合法性，即使具有合理性，这种合理性也是不纯粹的;传统型组织具有合法性，但合理性的成分不足，仅仅停留在价值合理性的基础上，而且这种形式的组织比较落后，办事效率十分低下。而法理型组织则是合法性和合理性的统一，它严格按照规章制度和程序办事，注重强调形式上的合理性，这样的一种组织形式才应该是行政管理中所采取的。因此，韦伯的法理型组织就成为一个“理想的官僚制”，它不仅涉及到组织管理结构的问题，同时还包含有组织管理方式的问题，他所提倡的合理分工的专业化运作、权力体系的层级化节制、职权体系的规则化、组织管理的非人格化、行政人员的职业化、适应工作需要的专业培训机制和合理合法的人事行政制度都成为我们今天社会管理所追求的目标。

三、对理性官僚制的各种批判

(一)对效率的批判——官僚制导致效率降低

回顾社会政治发展历程，我们发现有些国家政府在治理的过程中采取了官僚制组织形式，但是却没有像韦伯官僚制设计的那样按部就班，而是出现了会议繁多、办事程序复杂，处理问题时间拖延过长，乃至于出现推诿扯皮的现象。于是，人们就开始怀疑官僚制的正确性，对其高效率的特征更是众说纷纭。例如森严的等级制度设置了很多人们难以跨越的界限，造成了在现实条件中无法克服的职业鸿沟;专业化原则只个人注重学历，而忽略了个人能力，从而使一些由于社会原因所导致的学历不高但是能力很高的人无法成为社会的精英［2］;法律化原则过于追崇制度统一和形式化，容易造成组织死气沉沉、没有活力，进而养成墨守成规和不思进取的作风;终生雇佣制度也造就了一批人在录用之后万事大吉，人员思想涣散，不能与时俱进，效率低下的情况就不言而喻。以上事实无一例外地说明官僚制的法治化和专业化把行政管理中的人员机器化，尽管可以提高整个过程的程序化发展，但是也压制了个人创新能力和解决突发事件的能力，这与我们现实社会中人具有主观能动性是相违背的。与此同时，工作人员为了完成组织目标，就会苛刻地追求任务数量，而忽略了现实情况，这就造成了形式主义的泛滥，而组织的最终目标也会在不知不觉中偏离原来的设计，结果造成组织效率低下。

(二)对非人格化的批判——压抑人性和民主的发展

官僚制有一个重要的特征，即非人格化，它用一些条条框框的规章制度和繁琐重复的程序步骤来约束工作中的每一位行政官员，事实上是对人的个性张扬和创造精神的致命一击。在这样的工作环境下，每个人只能在事先划定的范围内行走，不断重复地做一些例行事务，以求没有过错正常退休，很少能有人冒着很大风险去踏入制度的禁区行事，尽管是社会所需、民众所求。得过且过的混完每一天，仿佛成为每一个人的目标，即使一些有志向有能力的人也会在日复一日的劳作中最终变得无所追求［3］。官僚制中的专业化和在社会中广泛选拔公务员，在一定程度上否定了身份制和世袭制带来的专制独裁统治，但它也仅仅是在缩小社会差别和提高政府管理效率方面起到了一定作用，对民主和个性的发展没有太大的促进，反而在现实的发展中，可能还会起到阻碍民主进步的作用。用统一的的制度法律来规范工作中不同的人，严重犯了“一刀切”的错误，不能使每个人的能力得到最大发挥。这就严重压抑了人性发展，最终将导致整个社会民主的缺失。

(三)对封闭性的批判——减弱为民服务的意识

韦伯曾经说过，如果社会管理严格按照他所设计的官僚制不折不扣地实施，整个社会就会持续发展。可是我们再仔细审视一下，不难发现他所设计的组织是封闭式的，它的正常运转必须有一个严格的规章制度来保障。在这个制度中，一切都是事先安排好的，包括职位的晋升，官员们都必须在遵守法律规定的前提下来提高自己在资历、津贴等。只要按部就班，一切都会自然实现，而不用担心因没有业绩和群众不满意而下台。这样一种拒绝与外界沟通、闭门造车的做法必然会导致政府官员不明白群众的需要，为民服务就更无从谈起了。久而久之，政府就成为一个为自己所在组织谋利益的集团，而忘记了政府之所以存在的根本目的，封闭式的程序就如一滩死水，由于互动能力的失调终会发臭，民众也终有一天会因为政府的政治冷漠和政治隔阂而怨声载道，进而群起而攻之。政府与民众脱节成为现在社会中一个十分突出的问题。

四、对官僚制的理性审视

科学精神、法制精神和理性精神是理性官僚制的三个重要方面，用法治取代人治，用理性取代人性［4］。马克斯·韦伯曾说“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是分配权体制的行政管理时能达到时最佳的效果”。事实也证明了这一说法，在政府复杂管理过程中，理性官僚制都能够很好地适应，并推动了社会的进步和发展。因此我们更应该理性地看待理性官僚制，充分认识这一理论在现实生活中的作用和意义。

(一)客观审视理性和现实之间的距离

理性官僚制作为一种理想的管理体制类型。目前采用官僚制的发达及发展中国家，都或多或少地存在着贪污腐败、形式主义等低效率问题［5］。对于产生的原因，发达国家和发展中国家各有不同。在发达国家中，随着科学技术的发展，开始由工业社会向后工业社会的转变。知识和信息更新换代和传播的速度已经今非昔比，民众需要政府能够具有更快的应变性、民主性和多样性，而官僚制因其固有的程序化、集权化和闭塞性等特征，显然无法满足民众的现实要求，因此就显得效率低下。对发展中国家而言，他们正处于传统农业社会向工业化社会转变的过程中。官僚制所具有的法制化、政府职能分工化、权利分散化等优势没有完全显现出来。人们还是习惯于听从各级领导人物的言行，法律的权威还未能真正确立，这样就导致了管理混乱、贪污腐败。通过发达国家和发展中国家的“过”与“不及”的对比可以看出，官僚制原则的过度僵化和贯彻不力都会产生很多社会问题。因此，我们在社会治理过程中，要尽可能地达到韦伯官僚制所提倡的理想状态，加强制度建设，减少社会问题的发生。

(二)客观审视官僚制对发展民主和人性的作用

虽然官僚制在一定程度上阻碍了民主发展，但更重要的是一种促进作用。首先，官僚制是在法律和法治的前提下进行的，讲求依法治国和科学管理，一切按规章制度办事，这在很大程度上限制了领导层的主观臆断，降低了以权谋私的可能［6］。这样就能够建立起公平、公正的社会环境，可以极大地促进民主的发展。其次，官僚制并非是对民主的否定。在现实社会中，政府为了维护社会稳定和保护国家机密的需要，制定了保密制度，这一制度可能会被一些官员私加利用，在一定程度上侵犯了公民的利益。但我们必须清楚地看到，这并非官僚制本身的错误，而是由其所要完成的任务所决定的。在理性官僚制下，人们要严格按照各种规章制度办事，实行制度化管理，对于个人的创造力和积极性会起到消极的作用，也容易压抑人性。但相对于奴隶社会中存在的特权、血统、门第等不合理的等级观念，理性官僚制最大限度地做到了对人的自由和价值的尊重。人作为社会的个体，不可能具有相同的情感和价值，因此官僚制在实施过程中也不可能顾及到每个人的感受，还有很多不完善的地方，但就现实发展情况来看，官僚制还是在最大程度上尊重了个人民主和人性的要求，因此应该加以完善。

(三)不能苛求官僚制的完美

由于人们对于官僚制的期望很高，因此对它的评论也就过于苛刻。虽然这些批评和指责都有一定道理，但人类发展的历史告诉我们，没有哪一种社会制度是完美的，是能够照顾到这个复杂社会的方方面面的［7］。特别是在公共领域，由于社会资源是有限的，因此个体利益之间的巨大差距就成了这个社会矛盾和冲突的决定性因素。而社会权力又是直接参与到社会分配中，理所当然首当其冲。如何提高整体效益，又能兼顾公平成了两难的选择。越来越多的人开始批判官僚制违背了政治民主化，但是我们不得不承认，官僚制本身就是政治民主化的产物。它是在彻底否定身份制、世袭制的基础上确立的，它用知识化和专业化取代了以往专制统治中的门第和血统论;它主张“法律至上”，要求公职人员能够遵守法律，忠诚于国家;它要求整个组织按既定的规则运行，这些其实都是民主精神的体现。

随着经济和政治的全球化发展，民主化和专业化成为当今社会行政管理和政府改革追求的重点［8］。为了达到目标，我们建立多种公民参与政治的渠道，扩大公民参与政治的权力来以此回应行政管理专业化和科学化，补充民主的发展。专业化的程度代表社会的发展程度，冒然否定是违背社会发展规律的，当然是不可能实现的。现在大多数人都在声讨政府办事不力和效率低下，但是在公共行政领域，效率并不是政府追求的唯一价值目标，我们是否可以转换思路和眼光，关注一下其他社会指标，例如公平和正义的问题。当不少学者批评官僚制压抑人性、不懂得充分调动人的主观动性时，我们是否想到这样的现实，如果我们没有严格按照规章制度办事，而过分注重事件发生的人文因素和情感因素，结果可能会体现我们的人文关怀，但从长远来看，我们会发现公平和正义被所谓的人情和关系所淹没，这显然与社会发展不相符。人们批判官僚制太过重视法律、制度和程序而忽略了产生的结果，我们更应该看到，在许多第三世界国家，由于法律制度缺乏权威性，导致政府的严重腐败，经济发展滞后，民不聊生。因此，官僚制还是具有其特有的价值，值得我们去借鉴和吸收。

五、启示

随着第十二个五年计划的确立，市场经济体制在社会资源配置中的地位已经根深蒂固，政治民主化也在稳步推进中。因此，对于官僚制这种对我国行政体制有着深远影响的理论，我们要取其精华去其糟粕，使之更好地为社会发展服务。

首先，官僚制是具有理性精神的。官僚制不仅倾向于在观念上培养理性精神，使之具备民主、法治、效能、普遍主义的精神和工作方式以及实事求是的工作作风;它同时还重视合约大于人情的价值观念和按劳分配的分配原则;除此之外，它还体现在管理层次和控制幅度不同，其拥有的权利和承担的责任也各不相同，理顺组织关系，实现合理分工。可见，官僚制的理性精神在一定程度上是过多地强调顺序和制度，这样也不可避免会造成效率的低下。但是我们不能只看到它的缺点，我们也要看到这些严格的制度和程序在保证处理事务的准确性上起到了很大的作用，也正是这样法理精神的指导，才能使官僚制在工业化时期发挥了它独特的魅力［9］。而在今天的实际发展中，我们不是因为有太多的官僚制，而是因为官僚制太少，官僚制的高度发展才会出现机构冗杂和效率低下的现象，而我们还处在工业化的初期，一切还刚刚起步，是我们误解了官僚制中所体现的理性精神。所以我们要正视现实，充分解读运用它的理性精神。

其次，官僚制是具有法制化的。也就是说，官僚制是一种建立在法律、规章、制度之上的体系。官僚制的法制性体现在将各个组织层级人员的权责、工作内容和方法等通过立法确定下来，努力实现依法行政，这样可以大大降低在行政管理过程的主观性和随意性。通过这些方法，用规范来约束行政人员的行为，最大程度地减少个人感情色彩，使我国的行政组织走向法制化和规范化，进而实现由人治向法治转变。但是我国目前人治方式在很大程度上依然存在，而且还渗透到社会的各个层面，法律本来是政府权力的约束，然而有时政权却高于法权，部分政府官员蔑视法律，有法不依、执法不严，侵犯了人民的利益。由此可见，我们有必要加大法制化的建设，充分吸收官僚制法制化精髓，使之成为我国依法治国和依法行政的理论基础。

再次，官僚制是注重技术、尊重知识和人才的。在当今社会里，知识和科技无疑成为社会发展的重要力量。韦伯的官僚制对身份制和世袭制的遗弃为人才的选拔指明了道路。在公务员的选拔、录用和晋升中，一般都要通过笔试和面试的层层筛选才能最终成为社会的人才。在官员的升职中，我们按照一定的标准也是合乎理性的，靠制度和法律是保证公平的最好途径，因此要注重对官员的知识和能力培训，从而保证国家对其培养的质量，使其德才兼备［10］。改革公民政治参与的方式，拓宽公民政治参与的途径，使更多身份地位较低但能力较高的人参与到社会治理中来，使国家的治理成为全民治理，真正实现政府为人民服务的职责。

最后，要充分肯定官僚制的合理性。一方面，我们要从理性的角度评价官僚制，它的确在一定历史时期促进了生产力的提高，所以它的理论合理性是实实在在的。另一方面，随着我国行政管理体制改革的深入，我们要避免对理性官僚制的全盘否定而不顾国情生搬硬套西方国家的政府改革理论的行为，以及盲目地为了创新而追求创新公共理论规范的误区。我们应该结合目前我国的真实情况，抛开问题的次要方面，抓住问题的主要方面进行探究，即“问题不在于官僚制如何不好，而在于如何使官僚制变得更好”，从而使理论为我们服务，而不是让人类陷入理论的困境中。因此，我们要在充分认识官僚制弊端的基础上挖掘其合理的层面，在理论和实际相结合的基础上寻求行政体制创新，实现我国行政管理的法理化和人性化，进而促进社会的发展。

［1］ 马克斯·韦伯.经济与社会［M］.北京:商务印书馆，1997:22－80.

［2］ 戴维·毕瑟姆.官僚制［M］.长春:吉林人民出版社，2005:70－87.

［3］ 丁煌.西方行政学说史［M］.武汉:武汉大学出版社，2007:93－120.

［4］ 张康之.韦伯对官僚制的理论确认［J］.教学与研究，2001(6):13－20.

［5］ 黄小勇.现代化进程中的官僚制［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2003:59－93.

［6］ 王文章.理性官僚制的困境与创新［J］.华侨大学学报:哲社版，1999(2):28－31.

［7］ 黄小勇.韦伯理性官僚制范畴的再认识［J］.清华大学学报:哲学社会科版，2002(2):55－59.

［8］ 奥斯本·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革公营部门［M］.上海:上海译文出版社，1996:99－130.

［9］ 艾子校.官僚制:中国行政现代化的陷阱［J］.行政论坛，2005(2):40－45.

［10］ 关媛媛.刍议现代政治文明进程中我国公民的政治参与［J］长春工程学院学报:社会科学版，2009，10 (2):38－41.

Rational examination and reflection of the bureaucracy

FANG Chun－yan
(China University of Mining Technology，Xuzhou 221008，China)

From the perspective of the administration and rational government，we can see the bureaucracy is not contradictory and weak as we imagined by using literature and specification analysis of Weber’s bureaucracy on limiting democracy，individuality，inefficiency and so on，to have rational discrimination and objective evaluation.So，we need to fully learn the essence of bureaucracy and speed up the development of a harmonious society.

bureaucracy;critical;inspiration

D035

A

1009-8976(2011)02-0026-04

2011－03－02

房春燕(1985—)，女(汉)，河南邓州，硕士主要研究行政管理。